(ANVI) – Bình luận của Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC, bình luận, theo yêu cầu của VCCI.

1. Về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật:

1.1. Điều 4 về “Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật” của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 vẫn còn 15 nhóm văn bản, với 22 loại văn bản quy phạm pháp luật là quá nhiều. Đề nghị xem xét giảm bớt, cấp ban hành và mỗi cấp chỉ ban hành 1 loại văn bản.

1.2. Vì vậy cần xem sửa đổi Điều 4 nêu trên theo hướng bỏ các văn bàn sau:

• Bỏ Nghị quyết của Quốc hội, thống nhất bằng một loại văn bản là luật;
• Bỏ Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (chỉ để lại Nghị quyết), vì hoặc là ban hành luật, hoặc là sử dụng tạm thời bằng nghị quyết;
• Bỏ các nghị quyết liên tịch, khi cần thiết thì năng lên một cấp ban hành;
• Bỏ lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, chỉ nên coi là văn bản cá biệt. Nhất là lệnh công bố luật thì càng không thể coi là văn bản quy phạm pháp luật công bố văn bản quy phạm pháp luật;
• Bỏ quyết định của Thủ tướng Chính phủ, để hạn chế bớt tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi còi và khi cần thiết thì ban hành Nghị định;
• Bỏ Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thay thế bằng án lệ;
• Đổi quyết định thành Thông tư của Tổng Kiểm toán nhà nước;
• Bỏ Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp, thay thế bằng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

2. Về văn bản quy định chi tiết:

2.1. Khoản 1, Điều 11 về “Văn bản quy định chi tiết” quy định “ Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định, cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay” là không hợp lý. Nếu như quy định được ngay, thì phải đưa luôn vào văn bản chính, mà không nên cho phép quy định chi tiết.

2.2. Luật Ban hành văn bản quy phạm năm 1993, 2008 và 2015 đều cho phép quá nhiều cơ quan ban hành và hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Một đạo luật có thể có nhiều văn bản dưới luật quy định chi tiết, biện pháp tổ chức và hướng dẫn thi hành, dẫn đến tình trạng chậm trễ, vô hiệu hóa luật, chồng chéo, mâu thuẫn, phức tạp. Vì vậy cần xem xét sửa đổi Điều 11 về “Văn bản quy định chi tiết” theo hướng hạn chế tối đa việc ban hành văn bản quy định chi tiết, biện pháp và hướng dẫn thi hành, thậm chí phải cấm, trừ trường hợp đặc biệt như những vấn đề hoàn toàn mới phát sinh. Văn bản cụ thể hoá chỉ được phép hướng dẫn cho rõ hơn, không được phép quy định thêm, nhất là các quy định ngăn cản, hạn chế quyền dân sự của cá nhân và pháp nhân, sẽ hạn chế tình trạng mâu thuẫn và bất ổn định.

3. Về áp dụng văn bản quy phạm pháp luật:

3.1. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có một số quy định dẫn đến sự bất ổn định của pháp luật. Đó là các quy định về hình thức, thẩm quyền, hiệu lực và việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

3.2. Khoản 4, Điều 154 về “Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định như sau “ Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Quy định này dẫn đến tình trạng, một đạo luật hết hiệu lực có thể kéo theo nhiều văn bản dưới luật hết hiệu lực, trong khi rất lâu sau đó chưa có văn bản thay thế. Hoặc là nhiều nghị định, thông tư buộc phải ban hành lại, nhưng không sửa đổi đáng kể, thậm chí giữ nguyên nội dung, góp phần thêm vào việc rút ngắn tuổi thọ của văn bản. Đây là một quy định bất hợp lý có từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, đã bị loại bỏ trong Luật năm 2008, nhưng lại được đưa trở lại vào Luật năm 2015. Vì vậy cần xem xét bãi bỏ.

3.3. Khoản 2 và 3, Điều 156 về “Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định xử lý trong trường hợp văn bản khác nhau như sau:

“2. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”.

3. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.

3.4. Đó là các nguyên tắc đặt ra đối với các cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, hạn chế tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập của pháp luật.

Còn đối với cá nhân và pháp nhân khác thì không có trách nhiệm và không thể nào biết sự vênh váo đó, cho nên cần được cho phép áp dụng các nguyên tắc thực tế hơn.

Chỉ một vấn đề thế nào là văn bản được ban hành trước sau cũng không dễ xác định. Ví dụ đối với khái niệm “người có liên quan” được quy định trong Luật Các Tổ chức tín dụng năm và Luật Doanh nghiệp. Nếu cả luật sửa đổi, bổ sung cũng được tính là luật ban hành sau, thì sẽ dẫn đến hậu quả có thể phải đảo luật tới 7 lần trong khoảng thời gian từ năm 1997 đến 2017, nay căn cứ vào luật này, mai căn cứ vào luật khác, vào các năm 1997, 1999, 2004, 2005, 2010, 2014 và 2017.

3.5. So sánh yêu cầu tuân thủ pháp luật giữa công dân với quốc gia khác. Điều ước quốc tế tương tự như hợp đồng giữa các quốc Nếu không thừa nhận nguyên tắc có hiệu lực cao hơn luật thì bất kỳ lúc nào cũng có thể bị vô hiệu hoá bởi việc ban hành các đạo luật phủ nhận cam kết. Chưa kể ngay cả tại thời điểm ký kết, nước này cũng không thể biết được rõ luật nước kia quy định về vấn đề đó như thế nào. Thế nhưng lại bắt mọi người dân là cá nhân và pháp nhân phải nắm chắc hết hàng vạn văn bản quy phạm pháp luật trong mọi lĩnh vực và thời gian là điều vô cùng bất hợp lý.

3.6. Vì vậy, cần phải xem xét thay đổi quy định về việc trong trường hợp có sự khác nhau thì áp dụng văn bản có hiệu lực cao hơn và văn bản ban hành sau bằng quy định khác với luật hiện hành. Chẳng hạn như cho phép người dân và doanh nghiệp được quyền lựa chọn áp dụng bất kỳ văn bản nào mà họ cho là phù hợp hoặc ít nhất cũng là áp dụng văn bản riêng biệt, cụ thể đối với giao dịch liên quan thay vì phải áp dụng các nguyên tắc của nhà làm luật và các cơ quan nhà nước. Chấp nhận áp dụng án lệ chính là một trong những bằng chứng rõ ràng nhất của việc ưu tiên áp dụng theo quy định riêng thay vì áp dụng quy định chung.

4. Về hợp nhất văn bàn:

4.1. Cần xem xét nhập các nội dung của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

4.2. Cần phải quy định thực hiện việc hợp nhất văn bản trước thời điểm có hiệu lực.

4.3. Đồng thời cần xem xét thay đổi cách thức hợp nhất, giữ nguyên với mức độ cao nhất về hình thức và nội dung của văn bản gốc, chèn các nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, chứ không tạo ra một loại văn bản hoàn toàn mới như hiện nay, vì như vậy là tạo ra thêm nhiều loại văn bản và sẽ tạo ra sự bất ổn định mới.

5. Về giải thích từ ngữ:

5.1. Cần xem xét bỏ các quy định khi giải thích từ ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật kiểu như “Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau”. Vì từ ngữ giống nhau thì phải được hiểu thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật, hay ít nhất là trong các văn bản do cùng cấp và cấp thấp hơn ban hành. Không thể cùng một cụm từ “người có liên quan” lại được giải thích và hiều khác nhau trong 4 đạo luật gồm: Luật các công cụ chuyển nhượng năm 2005, Luật Chứng khoán năm 2006, Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 và Luật Doanh nghiệp năm Nếu có sự khác nhau thì phải tạo ra các cụm từ khác nhau trong các trường hợp này, ví dụ như “người có liên quan trong lĩnh vực các công cụ chuyển nhượng”, “người có liên quan trong lĩnh vực chứng khoán”, “người có liên quan trong lĩnh vực các tổ chức tín dụng”, “người có liên quan trong lĩnh vực doanh nghiệp”.

5.2. Ví dụ “Công báo” không được giải thích trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 mà giải thích Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14-5-2016 của Chính phủ “Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”. Trước khi giải thích từ ngữ “Công báo” tại khoản 3, Điều 2 về “Giải thích từ ngữ”, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP viết “Trong Nghị định này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau”. Vậy 16 từ “Công báo” tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hay không được hiểu theo giải thích tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

5.3. Chỉ những từ, cụm từ nào sử dụng ít nhất từ 2 lần trở lên trong 2 chương hoặc mục khác nhau thì mới giải thích. Nhiều văn bản giải thích xong chỉ sử dụng 1 lần, thậm chí không sử dụng lần thứ hai. Trường hợp chỉ sử dụng 1 lần thì phải giải thích tại đó. Trường hợp không sử dụng nhiều khi do việc viết các cụm từ không giống nhau. Ví dụ, khoản 2, Điều 3 về “Giải thích từ ngữ”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có giải thích cụm từ “Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật”. Tuy nhiên cụm từ này chỉ được sử dụng duy nhất 1 lần tại khoản 2, Điều 6 về “Tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”. Vậy thì cần được giải thích ở ngay tại điều này, vì không sử dụng chung cho cả văn bản. Tuy nhiên, lại xuất hiện 9 cụm từ khác tương tự là:

• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách” tại điểm b, khoản 1, Điều 36 về “Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”; khoản 1, Điều 86 về “Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định”;
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản” tại khoản 1, Điều 57 về “Lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, khoản 3, Điều 63 về “Thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết”, Điều 91 về “Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định”; điểm c, khoản 2, Điều 92 về “Thẩm định dự thảo nghị định”; điểm c, khoản 2, Điều 98 về “ Thẩm định dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ”; khoản 2, Điều 101 về “Soạn thảo thông tư”; Điều 129 về “Lấy ý kiến về dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”;
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị định” tại khoản 4, Điều 93 về “Hồ sơ dự thảo nghị định trình Chính phủ”;
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách” tại điểm d, khoản 2, Điều 97 về “Nhiệm vụ của cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ”; khoản 1, Điều 113 về “Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết”;
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo” tại điểm 2, khoản 2, Điều 102 về “Thẩm định dự thảo thông tư”; khoản 4, Điều 103 về “Hồ sơ dự thảo thông tư trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo nghị quyết” tại khoản 2, Điều 113 về “Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết”;
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp”, tại khoản 4, Điều 114 về “Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết”
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết” tại khoản 2, Điều 120 về “Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết”; khoản 2, Điều 133 về “Soạn thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện”;
• “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định”, tại khoản 2, Điều 138 về “Soạn thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện”.

6. Về kỹ thuật soạn thảo điều luật:

6.1. Cần quy định rõ và thể hiện chính trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kỹ thuật soạn thảo văn bản bảo đảm tính hợp lý. Đó là cần loại bỏ các đoạn văn không thuộc khoản nào trong các điều được bố cục theo khoản tại nhiều điều luật như Điều 17 về “Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”, Điều 19 về “Nghị định của Chính phủ”, Điều 20 về “Quyết định của Thủ tướng Chính phủ”, Điều 24 về “Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”, Điều 27 về “Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Điều 28 về “Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”,…

6.2. Trong mọi trường hợp, việc cắt bỏ các đoạn văn lửng lơ này có thể được thực hiện bằng một trong 3 cách thức cơ bản như sau:

• Cách thứ nhất: Bỏ đoạn văn dẫn dắt không thuộc khoản nào, đồng thời giữ nguyên các nội dung khác;
• Cách thứ hai: Bỏ đoạn văn dẫn dắt không thuộc khoản nào, đồng thời đổi tên điều cho phù hợp;
• Cách thứ ba: Chuyển đoạn văn dẫn dắt không thuộc khoản nào thành một khoản chung, các khoản còn lại sẽ trở thành một hoặc một số khoản quy định cụ thể.

Hà Nội 11-01-2019   

—————————–