Một số điểm còn bất hợp lý trong dự thảo luật đất đai (sửa đổi)

(TNMT) Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) được Ban soạn thảo chuẩn bị khá công phu. Tuy nhiên, để góp phần hoàn thiện hơn nữa, tôi xin có một số bình luận và góp ý kiến về một số nội dung, trong có vấn đề quan trọng như: Thay đổi GCN bất động sản; bất hợp lý trong việc thu hồi đất, bồi thường đất, thế chấp đất và điều kiện giao dịch đất đai;…

Bất hợp lý trong việc gọi tên và cấp “GCN quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”:

– Mặc dù tên GCN quyền sử dụng đất đã được thay đổi nhiều lần, gây nhiều hệ qủa bất lợi, nhưng đến nay vẫn không tốt hơn, không hợp lý hơn và thật khó chấp nhận: “GCN quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”. Đây là quy định tại Luật Đất đai hiện hành và đã được nhắc đến 55 lần trong Dự thảo, một tên gọi dài dòng, rất không cần thiết, không hợp lý. Cần đặt tên đơn giản, chính xác, ngắn gọn và đặc biệt là phải hữu dụng. Tuy niên, nếu chỉ gọi tắt là GCN thì vô nghĩa, khó phân biệt. Vì vậy, đề nghị đổi tên một lần nữa, gọi là “GCN bất động sản”. Quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, cũng đều là bất động sản. Và khái niệm bất động sản được nhắc đến trong 30 đạo luật suốt từ năm 1990 đến nay như: Bộ luật Dân sự năm 1995 và 2005, Luật Nhà ở năm 2005, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2006, Luật Giá năm 2012,… Gọi tên như vậy, thì nội dung ở bên trong ghi nhận quyền sở hữu hay quyền sử dụng đất hay bất cứ cái gì đều phù hợp.

– Việc cấp GCN cho hộ gia đình, cần quy định rõ trường hợp nào thì được cấp cho hộ gia đình, tránh tình trạng trên thực tế không thể phân biệt được khi nào thì cấp cho cá nhân trong hộ gia đình, khi nào thì cấp cho hộ gia đình. Đặc biệt, trường hợp cấp cho hộ gia đình thì cần quy định rõ việc ghi tên tất cả các thành viên của hộ gia đình từ 15 tuổi trở lên, tránh tình trạng không thể xác định được những ai có quyền tham gia vào giao dịch đất đai được cấp cho hộ gia đình. Trên thực tế, rất nhiều trường hợp gần như không thể xác định được chắc chắn đâu là thành viên của hộ gia đình để ký hợp đồng chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp,…

– Đề nghị xem lại quy định tại khoản 3, Điều 84: “Người sử dụng đất, chủ sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất được nhận GCN quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất sau khi đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật.” Về nguyên tắc, người dân đang sử dụng đất hợp pháp, mà chưa được cấp GCN thì Nhà nước có nghĩa vụ cấp GCN. Không thể vì chuyện tự dưng Nhà nước đưa ra các khoản thuế, phí, lệ phí mới để tận thu trước khi cấp GCN, trong khi người sử dụng đất chưa có giao dịch và chưa có khả năng nộp. Cần tiếp tục duy trì cơ chế ghi nợ nghĩa vụ tài chính trên GCN. Có GCN thì mới có giao dịch hợp pháp và như vậy Nhà nước mới thu được tiền. Nếu nộp đủ tiền mới được nhận GCN thì việc cấp GCN lần đầu gần như bất khả thi.

– Khoản 2, Điều 90 về “Thẩm quyền cấp GCN quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất” quy định GCN cho hộ gia đình, cá nhân do Chủ tịch UBND cấp huyện cấp, nhưng khoản 4 lại quy định do Chủ tịch UBND cấp tỉnh cấp, đối với những địa phương đã hoàn thành việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai. Đề nghị thống nhất 1 cấp thực hiện cấp GCN, để tránh tình trạng quá nhiều thẩm quyền chồng chéo, vô cùng rắc rối, khó khăn cho việc phân biệt trên thực tế.

Bất hợp lý trong việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai và thẩm quyền thu hồi đất:

– Điều 52 về “Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai” liệt kê 8 trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật, nhưng vẫn không rõ và không hợp lý. Chẳng hạn điểm a, khoản 1, quy định thu hồi trong trường hợp “Sử dụng đất không đúng mục đích” còn chung chung. Nếu đất trồng lúa bị sử dụng vào trồng cây hằng năm khác cũng là trái mục đích, tuy nhiên khó có thể liệt vào trưởng hợp bị thu hồi. Ngược lại, đất trồng cây hằng năm khác hoặc trồng cây lâu năm sử dụng vào mục đích trồng lúa cũng là trái mục đích, tuy nhiên, nó không đáng bị cấm mà thậm chí còn được khuyến khích chuyển đổi mục đích.

– Việc thu hồi đất trong trường hợp không sử dụng đất trong một thời hạn nhất định cũng còn nhiều điểm không hợp lý:

Điểm g và h, khoản 1, Điều 52 về “Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai” quy định thu hồi trong trường hợp đất không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền đối với đất trồng cây hằng năm; đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư (hoặc chậm hơn 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư); trong thời hạn 18 tháng liền đối với đất trồng cây lâu năm; 24 tháng liền đối với đất trồng rừng. Trên thực tế quy định này không có mấy ý nghĩa, trong bối cảnh để chuẩn bị thủ tục cho một dự án đầu tư thường mất nhiều năm và tiến độ thực hiện dự án chậm nhiều năm là phổ biến, vì quá nhiều lý do. Phần lớn các công trình quan trọng, công trình trọng điểm của Nhà nước đều bị chậm tiến độ, thậm chí khá nhiều năm, thì công trình do các tổ chức kinh tế xây dựng bị chậm tiến độ đừng nên đẩy vào tình thế bị thu hồi quá nhanh chóng. Đặc biệt, dự án đang triển khai dang dở, mà bị thu hồi vì lý do như vậy thì sẽ vô cùng khó khăn rắc rối trong việc tính tiền bồi thường và chuyển giao. Thậm chí, nếu cứ thực hiện đúng luật, thì chỉ mang đến kết quả là chậm tiến độ hơn nữa, kém hiệu quả hơn và lãng phí hơn. Vì vậy, đề nghị bỏ quy định này hoặc giữ lại một số thì cần kéo dài thời hạn lên khoảng gấp 3 lần so với quy định hiện hành cũng như trong Dự thảo.

– Khoản 3, Điều 58 về “Thẩm quyền thu hồi đất” quy định, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp huyện “không được uỷ quyền” việc quyết định thu hồi đất là không rõ ràng. Quy định này có thể hiểu là không được uỷ quyền cho cấp sở hoặc phòng, nhưng liệu có cấm uỷ quyền cho Phó Chủ tịch được không? Trước đây, thẩm quyền này được giao cho tập thể UBND, nhưng Phó Chủ tịch vẫn được ký. Nay hạ thấp thẩm quyền xuống, nhưng lại có nguy cơ Phó Chủ tịch không được ký thay.

Bất hợp lý trong việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất

Khoản 1, Điều 68 về “Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” quy định: Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành (giá này để làm căn cứ tính thuế, phí, lệ phí, cho thuê, xử phạt vi phạm hành chính,…). Như vậy, tiếp tục duy trì tình trạng quá bất công, vô lý, thiệt thòi quá lớn cho người bị thu hồi đất trong hàng chục năm qua. Tuy điểm a, khoản 1, Điều 96 về “Nguyên tắc và phương pháp định giá đất” vẫn quy định: Giá đất do Nhà nước quyết định phải bảo đảm nguyên tắc “Phù hợp với giá thị trường”. Đây là một điều luật tuyệt vời trên giấy. Còn trong các vụ việc khiếu kiện kéo dài về bồi thường, các cơ quan nhà nước luôn khẳng định làm đúng luật, đúng nguyên tắc, nhưng giá bồi thường lại chỉ bằng một phần nhỏ so với giá thực tế. Như vậy thì rất nhiều người sử dụng đất vẫn tiếp tục lo sợ thiệt hại lớn nếu không may bị thu hồi đất, cho dù vì bất cứ mục đích gì.

Bất hợp lý việc quy định về quyền thế chấp đất của tổ chức

– Khoản 2, Điều 154 về “Quyền và nghĩa vụ của tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất” đã quy định rõ: “Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.” Tuy nhiên Luật không quy định trường hợp tổ chức nói chung được giao đất có thu tiền sử dụng đất thì có được quyền thế chấp đất nói riêng và các quyền khác nói chung không? (Điều 155 chỉ quy định đối với tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất).

– Dự luật này đã mở rộng hơn quyền thế chấp, tuy nhiên điểm d, khoản 2, Điều 155 về “Quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê” và điểm b, khoản 1, Điều 156 về “Quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm” lại quy định, tổ chức kinh tế chỉ được “Thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam.” Quy định này vẫn bất hợp lý vì hạn chế không cho tổ chức kinh tế thế chấp tại các tổ chức kinh tế và cá nhân khác để phục vụ cho mục đích sản xuất, kinh doanh của mình. Không có bất kỳ lý do gì lại không cho phép tổ chức kinh tế thế chấp để vay vốn, mua chịu hàng hoá, dịch vụ của doanh nghiệp khác hay để bảo đảm cho nghĩa vụ dân sự theo hợp đồng ký với các chủ thể khác nói chung.

– Điểm d, khoản 2, Điều 155 về “Quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê” quy định: “Trường hợp thế chấp tại ngân hàng ở nước ngoài do Chính phủ quyết định đối với từng trường hợp cụ thể” là không rõ. Ngân hàng ở nước ngoài có thể là chi nhánh ngân hàng Việt Nam ở nước ngoài. Trường hợp này về bản chất vẫn là ngân hàng và pháp nhân Việt Nam, vì vậy cần quy định rõ là thế chấp ở ngân hàng nước ngoài hoạt động ở ngoài lãnh thổ Việt Nam.

Bất hợp lý về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất

Điểm c, khoản 1, Điều 169 về “Điều kiện thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất” quy định một trong những điều kiện là “Quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án”. Đây là quy định thiếu hụt, chưa chính xác, vì không chỉ bị hạn chế giao dịch bởi “kê biên” và không chỉ có “để bảo đảm thi hành án”. Theo quy định tại Điều 99 về “Quyền yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời” của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011), thì Toà án đang giải quyết vụ án dân sự có quyền áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khẩn cấp tạm thời “để tạm thời giải quyết yêu cầu cấp bách của đương sự, bảo vệ chứng cứ, bảo toàn tình trạng hiện có tránh gây thiệt hại không thể khắc phục được hoặc bảo đảm việc thi hành án.” Cụ thể, Toà án có thể quyết định kê biên tài sản đang tranh chấp; cấm chuyển dịch quyền về tài sản đối với tài sản đang tranh chấp; cấm thay đổi hiện trạng tài sản đang tranh chấp. Ngoài ra, một số nội dung tương tự về kê biên tài sản cũng được quy định trong Luật Trọng tài thương mại năm 2010, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Luật Tố tụng hành chính năm 2012.

Bất hợp lý về sử dụng tên gọi “Người sử dụng đất”:

Luật hiện hành cũng như Điều 6 về “Người sử dụng đất” trong Dự thảo xác định người sử dụng đất bao gồm 9 đối tượng là: Tổ chức; hộ gia đình; cá nhân; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức; cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; tổ chức kinh tế liên doanh giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Việc gọi chung là “người sử dụng đất” là không hợp lý, khó phân biệt, nhất là rất nhiều đạo luật quan trọng như Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp,… đều tách bạch giữa người là cá nhân và các chủ thể khác (hộ gia đình, pháp nhân, các tổ chức khác). Vì vậy, cần gọi 9 đối tượng trên là chủ thể sử dụng đất hoặc đối tượng sử dụng đất, vẫn ngắn gọn, mà rất rõ ràng, chính xác, dễ phân biệt.

Bất hợp lý về thời hạn giao đất:

Điều 50 về “Đất sử dụng có thời hạn” quy định thời hạn giao đất để sản xuất, kinh doanh bình thường là 50 năm. Như vậy, hết thời hạn 50 năm, thì lại phải làm lại toàn bộ thủ tục giao lại đất. Vì vậy, cần quy định rõ nguyên tắc, khi hết mỗi thời hạn giao đất, thì sẽ mặc nhiên được quyền tiếp tục kéo dài thêm 50 năm, còn các trường hợp bị thu hồi (nếu có) thì theo quy định chung. Theo đó, sẽ chỉ phải xử lý những trường hợp cá biệt, thay vì phải làm lại thủ tục cho hàng triệu trường hợp phổ biến là tiếp tục được phép sử dụng.

(Phó TBT Tạp chí sửa lại từ bài tham luận và đề nghị kiểm tra lại)

Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC. 

——

Bài đăng trên Tạp chí Tài nguyên, Môi trường số 20 (154) kỳ 2, tháng 10-2012