Bình luận hậu trường quy định của pháp luật về kiểm soát sở hữu ngân hàng.
(Tham luận tại Hội thảo “Quản lý các tập đoàn tài chính hướng đến phát triển bền vững ở Việt Nam” do Tạp chí VietTime và Câu lạc bộ Cafe số tổ chức ngày 05-12-2024 tại Hà Nội).
Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC.
Sở hữu chéo: Từ đòi hỏi khách quan đến mối nguy tiềm ẩn
Việt Nam bắt đầu có ngân hàng cổ phần từ cuối thập niên 1980. Ở thời điểm đó, vốn của nền kinh tế rất ít ỏi, không chỉ vốn cho vay đối với khách hàng mà ngay cả vốn mua cổ phần của ngân hàng. Ví dụ, Ngân hàng thương mại cổ phần Hàng Hải có mức vốn điều lệ 40 tỷ đồng, gần như là lớn nhất tại thời điểm đó.
Giai đoạn đó, nếu giữ các ngân hàng và giữa ngân hàng với doanh nghiệp không sở hữu lẫn vốn điều lệ của nhau thì không thể đáp ứng được nhu cầu rất tối thiểu của nền kinh tế. Vì vậy, hình thức sở hữu chéo xuất hiện và nở rộ, một đồng vốn đồng thời tạo thành vốn điều lệ của nhiều ngân hàng và công ty khác.
Nghị định số 82/1998/NĐ-CP quy định, ngân hàng thương mại cổ phần đô thị có mức vốn pháp định từ 50 -70 tỷ đồng, còn Ngân hàng thương mại cổ phần nông thôn thì chỉ yêu cầu vốn pháp định 05 tỷ đồng. Nghị định số 141/2006/NĐ-CP đã nâng vốn pháp định lên rất đột ngột đối với tất cả các ngân hàng cổ phần, cụ thể là đến 2008 phải là 1.000 tỷ đồng và đến năm 2010 phải là 3.000 tỷ đồng. Chỉ trong vài năm, vốn pháp định của ngân hàng cổ phần tăng từ vài chục đến vài trăm lần, từ 50, thậm chí từ 05 tỷ lên 1.000 rồi 3.000 tỷ. Để có đủ vốn tối thiểu, các ngân hàng và cổ đông buộc phải tiếp tục liên kết bắt tay nhau. Vì nhiều nguyên do, ở giai đoạn này, việc kiểm soát tình hình sở hữu chéo, đầu tư chéo trong các tổ chức tín dụng (TCTD) chưa được quan tâm, chú trọng; quy định về giới hạn sở hữu trong TCTD và hạn chế sở hữu chéo còn khả lỏng và lộ trình không rõ ràng[1].
Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 đã đưa ra một số quy định hạn chế sở hữu chéo, đầu tư chéo và quy định giới hạn sở hữu vốn điều lệ. Những quy định này đã có tác dụng trong việc hạn chế và xử lý những xung đột lợi ích thiểu số với lợi ích của TCTD, hạn chế rủi ro, thao túng, chi phối ngân hàng.
Một bước tiến trong việc kiểm soát, quản lý vấn đề sở hữu tại các ngân hàng là việc Ngân hàng Nhà nước ban hành Thông tư 36/2014/TT-NHNN quy định các giới hạn, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong đó, Điều 18 quy định một ngân hàng thương mại (NHTM) chỉ được nắm giữ cổ phiếu của không quá 2 TCTD khác (trừ trường hợp TCTD khác là công ty con của ngân hàng đó), đồng thời lượng cổ phần được nắm giữ tối đa này phải dưới 5% vốn cổ phần có quyền biểu quyết của TCTD đó. Trường hợp vượt 5% là khi TCTD là công ty con của ngân hàng hoặc NHTM tham gia tái cơ cấu, xử lý TCTD yếu kém theo chỉ định của NHNN. Việc đưa ra con số 5% trở thành nhiệm vụ cũng như mục tiêu để các TCTD đang có tỷ lệ sở hữu cổ phần tại các TCTD khác phải thoái vốn hoặc TCTD đang bị một TCTD khác nắm giữ nhiều hơn 5% vốn điều lệ cần gấp rút có kế hoạch tăng vốn.
Sau khi Thông tư 36 ra đời, giải pháp xử lý sở hữu chéo được thực hiện bằng nhiều giải pháp đồng bộ, phù hợp với tình hình thực tế từng ngân hàng. Các giải pháp tập trung vào mục tiêu thoái vốn và hoặc tăng vốn điều lệ.
Với việc ra đời Thông tư 36, các ngân hàng đang nắm giữ cổ phần tại nhiều TCTD khác có thêm động lực để thoái phần vốn vượt quá tỷ lệ Thông tư 36 quy định. Một số thương vụ nổi bật như đầu năm 2016, Ngân hàng Hàng Hải (MSB) bán thành công 64,2 triệu cổ phiếu MBB (tương đương 4% vốn điều lệ của ngân hàng này) cho nhóm nhà đầu tư nước ngoài thuộc quỹ Dragon Capital vào ngày 19/02/2016. Nhờ đó, MSB thu về gần 1.000 tỷ đồng, đồng thời giảm tỷ lệ sở hữu cổ phần tại Ngân hàng Quân đội (MB) từ 8,96% xuống 5,25%.
Một trường hợp thoái vốn khác là của VietinBank. Vào tháng 5 năm 2016, cũng nhằm đáp ứng quy định của Thông tư 36, VietinBank đã bán đấu giá 16.875 triệu cổ phần SaigonBank (tương đương 5,48% vốn điều lệ) để giảm tỷ lệ sở hữu từ 10,39% xuống 4,91% vốn của ngân hàng này.
Một biện pháp khác để đáp ứng với yêu cầu của Thông tư 36, đó là tăng vốn điều lệ. Các ngân hàng có thể cải thiện vốn điều lệ thông qua hai con đường: kêu gọi nhà đầu tư góp thêm vốn thông qua phát hành thêm cổ phiếu và thực hiện mua bán, sáp nhập (M&A).
Tới năm 2017, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng đã quy định các biện pháp ngăn ngừa có hiệu quả việc phát sinh mới các TCTD được kiểm soát đặc biệt, xử lý triệt để tình trạng sở hữu chéo, vốn ảo trong hoạt động của TCTD; đồng thời kế thừa, bổ sung thêm các quy định nhằm nâng cao năng lực quản trị điều hành, xử lý tình trạng sở hữu chéo, ngăn ngừa nợ xấu mới, TCTD mới phát sinh.
Chẳng hạn quy định về những trường hợp chuyển nhượng phần vốn góp của thành viên góp vốn; chuyển nhượng cổ phần của cổ đông lớn, chuyển nhượng cổ phần dẫn đến cổ đông lớn trở thành cổ đông thường và ngược lại phải được Ngân hàng Nhà nước chấp thuận bằng văn bản trước khi thực hiện. Ngân hàng Nhà nước căn cứ vào quy định này quản lý các cổ đông và người có liên quan đến cổ đông của các TCTD, phòng ngừa trường hợp mua bán chuyển nhượng cổ phần làm tăng tỷ lệ sở hữu chéo.
Ngoài ra, khoản 6, khoản 7 Điều 126 Luật Các TCTD đã được sửa đổi, bổ sung năm 2017 quy định: TCTD không được cấp tín dụng để góp vốn, mua cổ phần của TCTD khác bao gồm cả hoạt động mua, đầu tư vào trái phiếu doanh nghiệp. Các quy định này nhằm minh bạch hóa nguồn vốn của cổ đông, ngăn ngừa tình trạng sở hữu chéo, hạn chế sự gia tăng vốn ảo trong hệ thống ngân hàng…
Nhờ việc không ngừng hoàn thiện cơ sở pháp lý và quyết liệt triển khai các giải pháp ngăn ngừa, xử lý sở hữu cổ phần vượt giới hạn quy định, sở hữu chéo, Ngân hàng Nhà nước đã đạt được một số kết quả khả quan, có thể kể đến như:
- Sở hữu cổ phần vượt giới hạn, sở hữu chéo giữa TCTD, TCTD và doanh nghiệp theo báo cáo của TCTD qua xử lý đã giảm đáng kể so với các giai đoạn trước đây;
- Khắc phục được tình trạng NHTM sở hữu vượt tỷ lệ quy định trên 5% vốn cổ phần có quyền biểu quyết của TCTD khác;
- Mặc dù chủ yếu phát sinh trước khi Luật Các TCTD năm 2010 có hiệu lực, sở hữu cổ phần vượt giới hạn quy định, sở hữu chéo trực tiếp giữa các TCTD với nhau và giữa TCTD với doanh nghiệp dần được xử lý.
Bên cạnh những kết quả đạt được, một số khó khăn vướng mắc còn tồn tại như:
- Việc sở hữu chéo liên quan đến nhiều đối tượng thuộc sự quản lý của các bộ, ngành, tuy nhiên, đối tượng quản lý của NHNN chỉ là các TCTD nên việc sở hữu giữa các công ty trong lĩnh vực khác NHNN không có thông tin cũng như công cụ để kiểm soát. Đồng thời, việc kiểm soát sở hữu chéo giữa các công ty ngoài ngành với ngân hàng rất khó khăn trong trường hợp cổ đông lớn và người có liên quan của cổ đông lớn cố tình che giấu, nhờ cá nhân, tổ chức khác đứng tên hộ số cổ phần sở hữu để lách quy định của pháp luật về sở hữu chéo, sở hữu vượt mức quy định hoặc lách quy định về giới hạn cấp tín dụng nhóm khách hàng liên quan, tỷ lệ sở hữu cổ phần của cổ đông và người có liên quan. Điều này dẫn tới tiềm ẩn nguy cơ hoạt động của TCTD thiếu công khai, minh bạch, đồng thời, việc này chỉ có thể được phát hiện và nhận diện thông qua công tác điều tra, xác minh của cơ quan điều tra theo quy định của pháp luật;
- Việc phát hiện mối liên quan giữa các doanh nghiệp còn hạn chế, do thông tin để xác định tính liên quan về sở hữu của các doanh nghiệp (đặc biệt là các doanh nghiệp không phải là công ty đại chúng) rất khó khăn. NHNN không chủ động được trong việc tra cứu thông tin cũng như xác định được độ chính xác, tin cậy của các nguồn thông tin; đặc biệt trong bối cảnh thị trường chứng khoán, công nghệ phát triển nhanh như hiện nay.
Hạ trần sở hữu, siết cho vay – Tăng cường minh bạch
Trước những vấn đề còn tồn tại như trên, NHNN đã tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý và quyết liệt triển khai các giải pháp ngăn ngừa, xử lý sở hữu cổ phần vượt giới hạn quy định, sở hữu chéo, cho vay, đầu tư không đúng quy định.
Theo đó, Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024, đã sửa đổi bổ sung một loạt các quy định giúp tăng cường ngăn ngừa tình trạng đầu tư chéo, sở hữu chéo và sở hữu có tính chất thao túng, chi phối trong các tổ chức tín dụng.
Có thể kể đến như: (i) bổ sung định nghĩa về người có liên quan (khoản 24, Điều 4); (ii) quy định chặt hơn về hạn chế cấp tín dụng (Điều 135); (iii) quy định chặt hơn về giới hạn cấp tín dụng (Điều 136); (iv) quy định chặt hơn về giới hạn góp vốn, mua cổ phần (Điều 137) nhằm hạn chế việc sở hữu của cổ đông lớn tại nhiều TCTD, hạn chế việc lạm dụng vị trí người quản lý, người điều hành, cổ đông lớn trong việc nhận cấp tín dụng của TCTD; (v) quy định cụ thể các trường hợp người quản lý, điều hành của TCTD không được kiêm nhiệm chức vụ tại các TCTD, doanh nghiệp khác; (vi) điều chỉnh giảm tỷ lệ sở hữu của cổ đông, cổ đông và người có liên quan của cổ đông.
Đi cùng với đó, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành các thông tư liên quan, như: Thông tư 16/2024/TT-NHNN quy định về việc xây dựng và thực hiện lộ trình tuân thủ các quy định về giới hạn góp vốn, mua cổ phần của TCTD, công ty con của TCTD; Thông tư 25/2024/TT-NHNN quy định điều kiện, hồ sơ, trình tự và thủ tục chấp thuận việc góp vốn, mua cổ phần của TCTD nhằm góp phần hạn chế sở hữu chéo, sở hữu có tính chất chi phối hoạt động của TCTD, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về hoạt động cấp tín dụng. Và gần đây nhất, NHNN đã dự thảo Thông tư quy định việc ngân hàng thương mại có cổ đông, cổ đông và người có liên quan sở hữu cổ phần vượt tỷ lệ cho phép phải xây dựng và thực hiện lộ trình tuân thủ các quy định tại Luật Các tổ chức tín dụng.
Có thể thấy, trọng tâm của các quy định mới mà NHNN đưa ra trong thời gian vừa qua gồm 2 điểm. Một là tiếp tục hạ trần tỷ lệ sở hữu của cổ đông, cổ đông và người có liên quan (đi liền với việc mở rộng phạm vi “người có liên quan”). Theo đó, cổ đông cá nhân không sở hữu quá 5% vốn điều lệ ngân hàng, cổ đông tổ chức không sở hữu quá 10% vốn điều lệ ngân hàng, cổ đông và người có liên quan không được sở hữu quá 15% vốn điều lệ ngân hàng.
Việc giảm tỷ lệ sở hữu này đã củng cố cho các nỗ lực phòng tránh rủi ro, tiêu cực cho ngành Ngân hàng, đặc biệt là tình trạng một, một số, một nhóm cổ đông có liên quan chiếm tỷ lệ lớn sẽ can thiệp, chi phối, thậm chí lũng đoạn ngân hàng.
Công bằng mà nói, so với mặt bằng quốc tế, giới hạn tỷ lệ sở hữu của Việt Nam là không cao. Và về nguyên lý, một nhóm cổ đông chiếm 20% vốn điều lệ ngân hàng thì cũng chỉ có 1 ứng viên vào hội đồng quản trị, không thể chi phối ngân hàng được. Nhưng thực tế cho thấy, nhất là một số vụ án đã xảy ra, tỷ lệ sở hữu vượt giới hạn rất nhiều, quy định đã có hiệu lực từ rất lâu rồi, nên việc siết chặt của NHNN là hợp lý.
Vấn đề trọng tâm thứ hai là giảm giới hạn cấp tín dụng. Đơn cử, trước 01/01/2026, TCTD (ngoại trừ TCTD phi ngân hàng) không được cấp tín dụng cho một khách hàng vượt quá 14% vốn điều lệ, một khách hàng và người có liên quan vượt quá 23% vốn điều lệ. Tỷ lệ này trước 01/01/2027 lần lượt là 13% và 21%; trước ngày 01/01/2028 lần lượt là 12% và 19%; trước ngày 11% và 17%; sau ngày 01/01/2029 lần lượt là 10% và 15%.
Quy định này có thể gây ảnh hưởng tới một số ngân hàng hiện tại, nhưng với lộ trình kéo dài 5 năm, khả năng các ngân hàng có thể xử lý được là khá cao. Về nguyên lý, chúng tôi cho rằng việc giảm giới hạn cấp tín dụng về mức 10% và 15% (sau 01/01/2029) vẫn còn là cao. Có câu “không bỏ trứng vào cùng một rổ”, câu đó rất đúng với ngành ngân hàng. Một ngân hàng chỉ cần cho 1 khách hàng vay 10% vốn điều lệ, trong trường hợp khách hàng đó mất khả năng chi trả, thì thiệt hại đã là rất lớn.
Hiện tại, với tỷ lệ cho vay tối đa 14% – 15%/khách hàng, chỉ cần 5- 6 khách hàng thì tỷ lệ cho vay đã lên tới 70% – 80% vốn điều lệ ngân hàng rồi. Chỉ cần vài khách trong số đó có nguy cơ mất khả năng thanh toán thì rủi ro ngân hàng sụp đổ là rất lớn. Một ngân hàng sụp đổ sẽ gây hệ luỵ cho toàn hệ thống ngân hàng và cả nền kinh tế. Trước đây, Điều 25, Pháp lệnh Ngân hàng đã từng quy định “Tổng số vốn cho 10 khách hàng vay nhiều nhất không được quá 30% tổng số dư nợ cho vay của tổ chức tín dụng”. Tôi nghĩ đã đến lúc, Luật cần phải khôi phục lại quy định này, với một giới hạn hợp lý.
Một khía cạnh khác để ủng hộ cho việc giảm giới hạn cấp tín dụng đó là trên thực tế, một doanh nghiệp, một dự án sản xuất – kinh doanh không phải chỉ vay vốn từ một ngân hàng. Chúng tôi cho rằng doanh nghiệp phải giảm bớt sự phụ thuộc vào vốn tín dụng, tăng cường tìm kiếm vốn trên các thị trường khác. Điều đó mới hợp với chuẩn mực quốc tế.
Tựu trung lại, chúng tôi đánh giá cao những quy định siết chặt giới hạn sở hữu và tín dụng trong các văn bản quy phạm pháp luật gần đây. Dù vậy, chúng tôi cho rằng mấu chốt của mọi mấu chốt vẫn nằm ở khâu giám sát thực thi luật. Đây là vướng mắc lớn nhất của Việt Nam hiện nay.
Chúng tôi cho rằng với ngành Ngân hàng, mức độ giám sát phải ở cấp cao nhất. Ví dụ thay vì cổ đông sở hữu 01% mới phải công khai thì danh sách toàn bộ cổ đông cần được công khai; thay vì chỉ khách hàng có dư nợ 10% vốn điều lệ ngân hàng mới công bố thì toàn bộ danh sách khách hàng vay vốn đều phải công bố trên website ngân hàng.
Chỉ có công khai minh bạch thì mới có giám sát thực sự. Một người dân không nằm trong diện nộp thuế thu nhập cá nhân nhưng lại là cổ đông nắm 1% vốn ngân hàng, một doanh nghiệp liên quan đến giới chủ vay rất nhiều từ ngân hàng, nếu được công khai chi tiết thông tin thì công chúng đều nhìn thấy và cơ quan chức năng phải xem xét ngay. Nếu 10 cổ đông, mỗi người được nhờ đứng tên sở hữu suýt soát 01% thì đã thành số gần gấp đôi giới hạn đối với một cổ đông cá nhân.
Tất nhiên, rào cản của điều này là quy định bảo mật thông tin cá nhân, nhưng luật ấn định thì cũng vẫn hợp lý và nhận được sự đồng thuận vì bảo vệ lợi ích chung lớn hơn, quan trọng hơn.
Cuối cùng, luật chặt hay lỏng thì điều quan trọng nhất vẫn là các ngân hàng, cổ đông và khách hàng phải tự mình tôn trọng các nguyên tắc, chuẩn mực, đề cao việc tuân thủ, đồng thời công tác thanh tra, giám sát phải được tăng cường, thật sự nghiêm túc, kịp thời, thì mới bảo đảm được hiệu quả và hiệu lực của pháp luật ngân hàng./.
(Tôi sửa & duyệt bài do các bạn chuẩn bị giúp).
(3.161)
[1] Tham khảo Tiểu mục 4.4, Sách Cẩm nang pháp luật ngân hàng, NXB Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội 2020, Luật sư Trương Thanh Đức.