Sự bất cập trong một bản quy định về thủ tục nhà đất.

(TCTT) – Ngày 25-11-2002, UBND Thành phố Hà Nội đã có Quyết định số 158/2002/QĐ-UB ban hành “Quy định về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp (hoặc bảo lãnh), góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, chuyển quyền sở hữu nhà trên địa bàn thành phố Hà Nội” (dưới đây gọi tắt là Quy định số 158/2002/QĐ-UB)…

Đây là văn bản hướng dẫn chi tiết và cụ thể hoá thêm các quy định của pháp luật hiện hành trong lĩnh vực này, trong đó có những nội dung quan trọng liên quan đến việc nhận tài sản bảo đảm tiền vay của các Tổ chức tín dụng. Bên cạnh những nội dung rõ ràng, cụ thể, tạo thuận lợi cho việc thực hiện các thủ tục giao dịch về nhà, đất, Quy định này còn có nhiều điểm cần phải tiếp tục được trao đổi, xem xét chỉnh sửa. Dưới đây xin nêu ra một số vấn đề:

1. Về phạm vi điều chỉnh:

Quy định số 158/2002/QĐ-UB đã gộp chung các thủ tục “chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất” với thủ tục “chuyển quyền sở hữu nhà”, làm cho vấn đề vốn đã phức tạp lại càng trở lên rắc rối. Mặt khác, văn bản này chỉ quy định về thủ tục “chuyển quyền sở hữu nhà”, mà lại không quy định về việc cho thuê, thừa kế, thế chấp,… nhà, nên đã dẫn đến sự nhập nhằng trong cách hiểu là: Thủ tục cho thuê, thừa kế, thế chấp,… nhà phải hay không phải thực hiện như đối với thủ tục cho thuê, thừa kế, thế chấp,… quyền sử dụng đất.

2. Về kết cấu của văn bản:

Quy định số 158/2002/QĐ-UB được trình bày quá phức tạp, với nhiều cấp độ khoản mục, mà theo cách gọi trong Quy định 158/2002/QĐ-UB là: Từ chương (I, II,…), điều (1, 2,…), mục (A, B,…), khoản (I, II,…), điểm (1, 2,…), đến tiết (a, b,…), và tiết nhỏ (a1, a2,…),… Trong khi các văn bản quy phạm pháp luật khác, có trật tự Chương – Mục – Điều – Khoản, thì Quy định này, lại có kiểu sắp xếp rất lạ lùng, đó là Chương – Điều – Mục – Khoản. Nội dung trong mỗi điều thì quá dài, trung bình tới gần 2 trang (A4), có khi lên tới 3 trang (như Điều 5, Điều 9).

Toàn bộ bản Quy định khá phức tạp và khá dài nhưng lại chỉ được chia thành 3 chương là: “Những quy định chung”, “Những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục” và “Tổ chức thực hiện”. Xây dựng kết cấu chương như vậy, có thể nói là không có tác dụng trên thực tế. Một văn bản quy phạm pháp luật, hoặc là không chia thành các chương, hoặc phải được chia thành ít nhất là 4 chương. Vì, chương đầu và chương cuối chỉ là những quy định kiểu “thủ tục” cho có đầu, có đuôi, do đó, nếu chỉ chia thành 3 chương thì toàn bộ phần nội dung chính coi như chưa hề được phân chia. Với Quy định trên, chỉ riêng chương II đã chiếm tới 18 trên tổng số 22 điều và chiếm tới 18 trang trên tổng số 22 trang.

3. Về trườnmg hợp người có nhà, đất còn nợ Ngân sách khi được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất:

Tiết b, điể 1, khoản I, Điều 2, Quy định số 158/2002/QĐ-UB viết: “Trường hợp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có ghi khoản nợ nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thì người sử dụng đất, sở hữu nhà phải thanh toán toàn bộ khoản nợ đó với Nhà nước khi thực hiện một trong các quyền của mình”. Với nguyên văn quy định này, thì người ta hoàn toàn có thể hiểu theo các nghĩa khác nhau: Có thể phải thanh toán nợ đối với Nhà nước trước khi, trong khi hoặc sau khi thực hiện các quyền về nhà, đất.

Tuy nhiên, trên thực tế, thì các cơ quan chức năng lại không cho phép người sở hữu nhà, sử dụng đất thanh toán nợ sau khi thực hiện các quyền về nhà, đất. Điều này e là đi ngược lại nguyên tắc: Người đã được pháp luật công nhận “quyền sở hữu” đối với tài sản (dù là tài sản được mua chịu) thì đương nhiên được thực hiện các quyền sở hữu của mình.

Đặc biệt, khi họ chỉ mang tài sản đi thế chấp (không chuyển nhượng, mua bán), thì càng không nên đòi hỏi phải thực hiện nghĩa vụ tài chính trước. Nếu không, thì phải cấp cho họ loại Giấy chứng nhận tạm thời quyền sở hữu hoặc phải ghi rõ điều hạn chế trên vào giấy tờ sở hữu (sử dụng). Yêu cầu này là dễ cho Nhà nước, khó cho dân và các doanh nghiệp. Nhân đây cũng nhắc lại một tình trạng đáng buồn trong lĩnh vực nhà đất là, Nhà nước luôn luôn muốn quản lý chặt chẽ, nhưng thực tế thì đã và đang quản lý rất yếu kém, vì đã không theo kịp quy luật và đòi hỏi khách quan của cuộc sống.

4. Về việc uỷ quyền của chủ nhà, đất:

Tiết a2, điểm 4, khoản I, Điều 2, Quy định số 158/2002/QĐ-UB viết: “Trường hợp muốn uỷ quyền cho người đại diện thực hiện các quyền thì Người sử dụng đất, sở hữu nhà phải lập văn bản uỷ quyền theo quy định tại Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08-12-2000 của Chính phủ”.

Đây là một quy định nhầm lẫn, vì văn bản uỷ quyền phải được lập với hình thức và nội dung theo quy định tại các điều từ 585 đến 594 của Bộ luật Dân sự, còn Nghị định số 75/2000/NĐ-CP chỉ quy định về việc Công chứng, chứng thực (trong đó có thẩm quyền công chứng, chứng thực văn bản uỷ quyền), chứ không hề điều chỉnh về việc lập văn bản uỷ quyền. Nhất là trường hợp uỷ quyền của pháp nhân, thì có thể không cần quan tâm đến Nghị định về công chứng, chứng thực.

5. Về điều kiện đối với người nhận quyền sử dụng đất, sở hữu nhà là cá nhân:

Tiết b1, điểm 4, khoản I, Điều 2, Quy định số 158/2002/QĐ-UB đặt ra yêu cầu: “phải có hộ khẩu thường trú tại Hà Nội (trừ trường hợp thừa kế)”. Điều này không phải là “phép nước”, mà là “lệ làng” chỉ có ở Thủ đô (trước đây TP Hồ Chí Minh cũng có quy định tương tự, nhưng nay đã huỷ bỏ), là không phù hợp voiứ tinh thần của Hiến pháp năm 1992 và Bộ luật Dân sự năm 1995 quy định về việc công dân có quyền tự do cư trú.

Có thể đây là một trong những biện pháp nhằm hạn chế việc gia tăng dân cư ở nội thành Hà Nội. Nhưng, dù với mục đích nào đi chăng nữa, quy định này cũng chẳng giúp gì cho công tác quản lý, mà chỉ làm tăng thêm tình trạng cư trú, mua bán, chuyển nhượng nhà đất ngoài vòng pháp luật vốn đã quá lộn xộn, nan giải và nhức nhối suốt mấy chục năm qua. Đơn cử, một gia đình không có hộ khẩu thường tại Hà Nội, nhưng đã tạm trú làm ăn, sinh sống nhiều năm và có nhu cầu định cư lâu dài ở nội thành, thì cần khuyến khích việc họ mua nhà trong nội thành hơn là một gia đình đang cư trú tại Sóc Sơn (một huyện ngoại thành cách xa trung tâm) mua nhà tại nội thành.

6. Về quyền hạn của UBND quận, huyện:

Tiết a, điểm 2, khoản II, Điều 2, Quy định số 158/2002/QĐ-UB đã xác định rõ: UBND quận, huyện chỉ được chứng thực Hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại quyền sử dụng đất nhưng không có quy định về việc cơ quan này chứng thực các hợp đồng thế chấp, bảo lãnh. Quy định này đã làm cho người ta hiểu rằng, không có sự phân biệt giữa thủ tục thế chấp, bảo lãnh bằng giá trị quyền sử dụng đất (không cần thủ tục công chứng, chứng thực mà phải thực hiện thủ tục xác nhận – đăng ký thế chấp, bảo lãnh) với thủ tục thế chấp, bảo lãnh nhà (phải có công chứng, chứng thực, nếu có thoả thuận hoặc pháp luật có quy định, đồng thời còn phải thực hiện thủ tục đăng ký thế chấp, bảo lãnh).

Do đó, đã dẫn đến tình trạng UBND các quận, huyện tại Hà Nội bị “tước mất” (hoặc là tự mình“từ bỏ”) quyền (và nghĩa vụ) chứng thực các Hợp đồng thế chấp, bảo lãnh nói chung và Hợp đồng thế chấp, bảo lãnh nhà nói riêng, mà đúng theo quy định của pháp luật thì họ có quyền và có nghĩa vụ phải chứng thực khi được yêu cầu.

7. Về việc chuyển quyền sở hữu nhà:

Quy định số 158/2002/QĐ-UB chỉ đề cập đến việc chuyển quyền sở hữu nhà ở (Điều 5) và chuyển quyền sở hữu nhà không phải là nhà ở giữa các tổ chức kinh tế (Điều 6). Nếu cứ theo đó, thì các cá nhân sẽ không được chuyển quyền sở hữu nhà không phải là nhà ở (như cửa hàng, khách sạn,…) vì không thể thực hiện được theo trình tự, thủ tục nào (vì chỉ có thủ tục thực hiện việc chuyển quyền sở hữu loại nhà ở đối với cá nhân và chuyển quyền sở hữu loại nhà khác đối với tổ chức).

8. Về Hồ sơ thực hiện việc thừa kế quyền sử dụng đất:

khoản II, Điều 8, Quy định số 158/2002/QĐ-UB liệt kê lần lượt 5 loại hồ sơ như sau: “ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 2. Di chúc hoặc Bản khai nhận, phân chia di sản thừa kế (theo mẫu quy định) có xác nhận của UBND xã, phường, thị trấn về điều kiện được thừa kế; 3. Trích lục thửa đất (trường hợp tách, nhập thửa đất do UBND xã, phường, thị trấn lập; 4. Bản án hoặc quyết định giải quyết tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất của Toà án đã có hiệu lực pháp luật (nếu phân chia di sản thừa kế tại Toà án); 5. Giấy chứng tử của người để lại di sản thừa kế”.

Cũng như một số điều khoản khác, kết cấu của khoản này là thiếu chuẩn mực, gây khó khăn cho người thực hiện. Vì, nếu đã có điểm thứ 4, thì hoàn toàn không cần quan tâm đến các điểm thứ 2 và thứ 5. (chỉ phải xuất trình Hồ sơ tại điểm 2 và 5 nếu chưa có hồ sơ tại điểm 4). Nói cách khác, khi đã có Bản án hoặc quyết định của Toà án, thì hoàn toàn không cần quan tâm đến việc có di chúc hoặc có giấy chứng tử hay không, mà chỉ cần thực hiện theo phán quyết của Toà án.

9. Về mục đích của việc thế chấp, bảo lãnh bằng giá trị quyền sử dụng đất:

Điểm 2, khoản II, Mục A, Điều 9, Quy định số 158/2002/QĐ-UB viết: “Sau khi hoàn thành việc đăng ký, bên nhận thế chấp hoặc bên bảo lãnh cho vay tiền theo thoả thuận trong hợp đồng vay vốn. Hai bên tự chịu trách nhiệm toàn bộ về các nội dung ghi trong hợp đồng vay vốn”. Đây hoàn toàn không phải là quy định dành riêng cho việc bảo đảm tiền vay của các Tổ chức tín dụng, nhưng lại đã “hạn chế” việc thế chấp, bảo lãnh chỉ là để “vay vốn” và sau đó là quy định xử lý quyền sử dụng đất chỉ để “thu hồi nợ”.

Trong khi, rõ ràng thế chấp, bảo lãnh có phạm vi rộng hơn nhiều và để bảo đảm thực hiện rất nhiều nghĩa vụ khác nhau, trong đó có thể là nghĩa vụ trả nợ vốn vay. Việc “chỉ dẫn” không đầy đủ, không chính xác này có nguyên nhân “sai lầm” từ Nghị định số 17/1999/NĐ-CP ngày 29-3-1999 của Chính phủ Về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, cho đến Thông tư số 1417/1999/TT-TCĐC ngày 18-9-1999 Hướng dẫn thi hành Nghị định số 17/1999/NĐ-CP, cũng như Thông tư số 1883/2001/TT-TCĐC ngày 12-11-2001 của Tổng cục trưởng Tổng cục Địa chính Hướng dẫn mẫu các hợp đồng để thực hiện các quyền của người sử dụng đất.

Đặc biệt là các mẫu hợp đồng ban hành theo Thông tư số 1883/2001/TT-TCĐC có rất nhiều sai sót và bất hợp lý, rất không phù hợp trong việc thế chấp, bảo lãnh vay vốn ngân hàng.

10. Về việc viện dẫn văn bản:

Cũng như nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác, Quy định số 158/2002/QĐ-UB có một số điểm thiếu chính xác như:

– Yêu cầu các tổ chức kinh tế phải có “Giấy phép đăng ký hoạt động kinh doanh”, trong khi đúng ra phải là “Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh”;

– Khi viện dẫn các khoản mục của chính Quy định số 158/2002/QĐ-UB, lại để trong ngoặc đơn, như tiết (a), điểm (1), khoản (I),.. trong khi thực tế các khoản mục đó không để trong ngoặc đơn và không thể có ngoặc đơn trong các trường hợp này;

– Khi viện dẫn Nghị định số 24/2000/NĐ-CP ngày 31-7-2000 của Chính phủ, thì lại viết tên là “về thi hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam”, trong khi đúng ra là “Quy định chi tiết thi hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam”;

– Khi viện dẫn Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08-12-2000 của Chính phủ lại không nêu trích yếu của văn bản, trong khi đúng ra phải nêu tên là Nghị định “Về Công chứng, chứng thực”;

– Khi viện dẫn Thông tư số 1417/1999/TT-TCĐC và Thông tư số 1883/2001/TT-TCĐC nói trên lại viết là của “Tổng cục Địa chính”, trong khi đúng ra phải viết là của “Tổng cục trưởng Tổng cục Địa chính”, vì theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì Bộ và Tổng cục (trước kia) không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà phải là thủ trưởng của các cơ quan ấy.

Do Luật Đất đai và chế độ quản lý đất đai từ trước đến nay chưa khi nào ổn định, không phát huy được vai trò tích cực và vô cùng quan trọng của nó, cho nên các văn bản dưới luật về lĩnh vực nhà đất cũng không tránh khỏi những khuyết tật. Với một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến nhà đất rất cồng kềnh, phức tạp, mâu thuẫn, chồng chéo và vẫn còn xa rời thực tế như hiện nay, thì việc tìm hiểu và chấp hành đúng pháp luật là điều vô cùng khó khăn.

Đơn cử như trong lĩnh vực bảo đảm tiền vay của các Tổ chức tín dụng, mặc dù đã có rất nhiều văn bản quy định và hướng dẫn về các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ nói chung, về bảo đảm tiền vay nói riêng, nhưng cho đến nay các Ngân hàng vẫn không thể phân biệt được: Khi nào thì phải thực hiện thủ tục thế chấp, bảo lãnh giá trị quyền sử dụng đất kèm theo nhà (tài sản) và khi nào thì phải thực hiện thủ tục thế chấp, bảo lãnh nhà (tài sản) kèm theo quyền sử dụng đất, trong khi hai thủ tục này là rất khác nhau.

Vì vậy, đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp và UBND Thành phố Hà Nội xem xét giải thích, sửa đổi những vấn đề bất cập trong các quy định liên quan đến thủ tục giao dịch về nhà đất trong phạm vi cả nước nói chung và tại Hà Nội nói riêng.

——————————-

Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC. 

——

Bài viết đã đăng Tạp chí Thị trường- Tài chính – Tiền tệ số 3/2004