Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp quy của NHNN
(TCNH) – Thống đốc Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã ban hành hàng nghìn văn bản quy phạm pháp luật (VBPQ) điều chỉnh các hoạt động Ngân hàng. Ngoài ra, NHNN cũng chủ trì soạn thảo nhiều văn bản của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và liên ngành khác.
Nhìn chung, các VBPQ do NHNN soạn thảo phức tạp, phong phú về chuyên môn và có chất lượng khá tốt, đã góp phần quan trọng vào việc quản lý hệ thống Ngân hàng nói riêng và nền kinh tế – xã hội nói chung.
Bài viết này chỉ tham gia một số vấn đề về hình thức và kỹ thuật soạn thảo VBPQ của Thống đốc NHNN, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản định chế trong lĩnh vực Ngân hàng.
Về hình thức VBPQ:
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1997, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002, thì VBPQ của Thống đốc NHNN chỉ được thể hiện bằng một trong 3 hình thức là: Quyết định, Thông tư và Chỉ thị. Ngoài ra, còn có các VBPQ phụ như Quy chế, Quy định, Chế độ,… kèm theo các Quyết định. Tuy nhiên, cũng còn có tình trạng Thống đốc NHNN ban hành Công văn, trong đó chứa đựng các quy phạm pháp luật để thay cho Quyết định, Chỉ thị hoặc Thông tư. Ví dụ:
– Công văn số 34/CV-NHNN1 ngày 07-01-2000 về việc cho vay không có bảo đảm bằng tài sản đối với cán bộ, công nhân viên và thu nợ từ tiền lương, trợ cấp và các khoản thu nhập khác;
– Công văn số 1132/CV-NHNN ngày 18-10-2002 về cho vay cầm cố bằng giấy tờ có giá.
Tuy nhiên, việc ban hành Công văn thay cho Quyết định, Thông tư, Chỉ thị cũng diễn ra ở hầu hết các bộ, ngành khác. Chương trình Cơ sở dữ liệu Luật Việt Nam của Trung tâm Thông tin – Thư viện và Nghiên cứu Khoa học (Văn phòng Quốc hội) cũng như ấn phẩm “Các văn bản pháp quy” của Trung tâm Thông tin Thương mại (Bộ Thương mại) là nơi chuyên đăng tải các VBPQ, nhưng cũng có đến 10-15% số văn bản là các Công văn.
Nhân đây, cũng xin nói thêm về ý kiến của tác giả Nguyễn Văn Phương trong bài viết “Bàn thêm về quy định chuyển nợ quá hạn” đăng trên Tạp chí Thị trường – Tài chính – Tiền tệ số 11-2002 cho rằng: Văn bản của Phó Thống đốc là văn bản “của cấp dưới”, do đó có hiệu lực thấp hơn văn bản của Thống đốc, là văn bản “của cấp trên”. Đây là một ý kiến không đúng. Phó Thống đốc ký thay Thống đốc, thì về mặt pháp lý, đó cũng chính là văn bản của Thống đốc, chỉ là một cấp ban hành và có hiệu lực pháp lý như nhau. Vì thế, không ít VBPQ do Phó Thống đốc ký đã bãi bỏ các VBPQ cũ mà người ký trước đó có thể là Thống đốc.
Ngoài ra, còn nhiều Công văn của NHNN (không chứa đựng quy phạm pháp luật) lấy số văn bản và đóng dấu của cơ quan NHNN, do Chánh Văn phòng ký thừa lệnh Thống đốc, nhưng lại ghi “thừa lệnh Thống đốc NHNN, Văn phòng xin thông báo”. Đây là sự thiếu chính xác về hình thức, vì Công văn ký thừa lệnh Thống đốc cũng chính là văn bản của Thống đốc, chứ không phải là của Văn phòng NHNN. Câu “thừa lệnh Thống đốc NHNN, Văn phòng xin thông báo” chỉ đúng trong trường hợp đó là văn bản đóng dấu của Văn phòng NHNN.
Về đặt tên gọi các VBPQ:
Tên VPBPQ để phân biệt với các văn bản khác, cần viết hết sức ngắn gọn, không nhất thiết diễn đạt quá cụ thể với nội dung bên trong văn bản. Ví dụ:
– Cụm từ “của Nhà nước và nhân dân” chỉ cần đưa vào nội dung, không nên đưa vào tên Quyết định số 1087/2001/QĐ-NHNN ngày 27-8-2001Quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát, Tổng Giám đốc Ngân hàng thương mại cổ phần của Nhà nước và nhân dân;
– Cần bỏ cả đoạn “…theo Quyết định số 893/QĐ-2001/NHNN… nhu cầu vốn ngắn hạn của các ngân hàng” trong cái tên quá dài là: Quyết định số 894/2001/QĐ-NHNN ngày 17-7-2001 của Thống đốc NHNN Về tỷ giá NHNN áp dụng khi bán lại Đô la Mỹ cho các ngân hàng thực hiện nghiệp vụ hoán đổi ngoại tệ theo Quyết định số 893/QĐ-2001/NHNN ngày 17-7-2001 của Thống đốc NHNN Về việc thực hiện nghiệp vụ hoán đổi ngoại tệ qua NHNN với các ngân hàng để đáp ứng nhu cầu vốn ngắn hạn của các ngân hàng. (trong khi đó, phần nội dung của Quyết định số 894 thì lại không hề nhắc đến Quyết định số 893).
Phần lớn các điều trong VBPQ nói chung, của Thống đốc NHNN nói riêng còn chưa được đặt tên gọi riêng (không có đề mục). Không có tên điều, nhiều khi đưa nội dung của điều này vào nội dung của điều khác đều được. Trên thực tế, có nhiều điều trong các VBPQ hiện nay không thể đặt được tên gọi, vì không xác định được khái quát vấn đề cần quy định. Những điều này thường chứa đựng nhiều nội dung lan man, thiếu tập trung. Việc đặt tên điều sẽ tiện lợi cho việc nắm bắt, theo dõi, tra cứu, viện dẫn và áp dụng. Và điều quan trọng hơn là, có như vậy thì mới bảo đảm được sự rõ ràng, chính xác các nội dung trong một điều, tránh tình trạng một nội dung có thể đưa vào điều nào cũng được.
Bộ luật Dân sự năm 1995, Luật Doanh nghiệp năm 1999, Nghị định số 178/1999/NĐ-CP ngày 29-12-1999 của Chính phủ Về bảo đảm tiền vay của các TCTD,… là những VBPQ đã được đặt tên riêng cho từng điều rất rõ ràng. Nhưng, bên cạnh đó, có một số VBPQ, điều này có tên riêng, điều khác thì lại không hoặc có tên điều nhưng lại được viết như một lời dẫn chứ không được viết như một đề mục. Ví dụ:
– Quy định về xây dựng, cấp phát, sử dụng và quản lý chữ ký điện tử trên chứng từ điện tử trong thanh toán điện tử liên ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 543/2002/QĐ-NHNN ngày 29-5-2002, chỉ có 4/26 điều có tên điều.
– Quy chế làm việc của Ban Điều hành hệ thống thanh toán điện tử liên Ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 681/2002/QĐ-NHNN ngày 01-7-2002, các điều 1, 2, 9 và 10 không có tên điều, trong khi các điều còn lại thì có tên điều. Riêng Điều 9, thay vì ghi tên Điều là Các quyền lợi của thành viên Ban Điều hành như tên các điều khác, thì lại viết thành “Thành viên được hưởng các quyền lợi sau”;
– Một văn bản khác do NHNN soạn thảo là Nghị định số 178/1999/NĐ-CP ngày 29-12-1999 của Chính phủ về bảo đảm tiền vay của các TCTD, Điều 20 có tên là: “Điều kiện đối với khách hàng vay không có bảo đảm bằng tài sản”; nhưng sau khi được Nghị định số 85/2002/NĐ-CP ngày 25-10-2002 sửa đổi, bổ sung thì tên Điều này lại bị viết sai thành “Khách hàng vay không có bảo đảm bằng tài sản phải có đủ các điều kiện sau đây”.
Về kết cấu chương trong các VBPQ:
Phần lớn các Quy chế, Quy định (VBPQ phụ), ban hành kèm theo Quyết định của Thống đốc NHNN thường được xây dựng theo một kết cấu tổng thể chỉ gồm có 3 chương (hoặc 3 phần hoặc 3 mục):
– Quy định chung (hoặc Các quy định chung, Những quy định chung);
– Quy định cụ thể (hoặc Các quy định cụ thể, Những quy định cụ thể);
– Điều khoản thi hành (hoặc Điều khoản cuối cùng).
Đặc biệt là một số văn bản rất ngắn nhưng vẫn được chia thành 3 chương là:
– Quy chế Hoạt động của Ban Điều hành quản lý dự trữ ngoại hối Nhà nước, ban hành kèm theo Quyết định số 1278/2001/QĐ-NHNN ngày 09-10-2001, chỉ có 8 điều nhưng cũng chia thành 3 chương.
– Quy định về việc thu hồi và đổi các loại tiền giấy không đủ tiêu chuẩn lưu thông, ban hành kèm theo Quyết định số 1344/QĐ-NHNN ngày 29-10-2001, chỉ có 10 điều nhưng cũng chia thành 4 chương.
Trong số các chương đó, hai chương Quy định chung và Điều khoản thi hành thường nặng về thủ tục, hình thức, còn nội dung chính của văn bản chỉ còn tập trung ở một chương Quy định cụ thể. Việc xây dựng kết cấu 3 chương như vậy sẽ không thể hiện được bản chất, vai trò, ý nghĩa và nội dung của một VBPQ, không làm rõ được các vấn đề chủ yếu mà các VBPQ đang đề cập đến. Ví dụ:
– Quy định về việc phân loại tài sản “Có”, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động ngân hàng của TCTD, ban hành kèm theo Quyết định số 488/2000/QĐ-NHNN5 ngày 27-11-2000 chỉ có 3 chương: Những quy định chung, Những quy định cụ thể và Điều khoản thi hành. Riêng chương II có 11 điều và được chia thành 4 mục là: Phân loại tài sản có; Trích lập dự phòng; Sử dụng dự phòng và Hạch toán, báo cáo, xử lý vi phạm. Toàn bộ văn bản trên tập trung quy định về vấn đề Trích lập và sử dụng dự phòng, do đó thật bất hợp lý khi 4 mục chủ yếu này lại được dồn chung vào một chương với tiêu đề Những quy định cụ thể, không phản ánh được yếu tố “chuyên môn”, không có sự phân biệt khác nhau giữa Quy định này với văn bản khác. “Những quy định chi tiết” được sử dụng văn bản này là một cụm từ hoàn toàn không có ý nghĩa cả về mặt pháp lý và thực tiễn, Theo tôi, cần phải bỏ chương Những quy định cụ thể và chuyển 4 mục trong này thành 4 chương của bản Quy định nói trên.
Một số Nghị định của Chính phủ do NHNN soạn thảo cũng rơi vào tình trạng kết cấu gồm “ba mảnh” như trên. Ví dụ:
– Nghị định số 70/2000/NĐ-CP ngày 21-11-2000 của Chính phủ Về việc giữ bí mật, lưu trữ và cung cấp thông tin liên quan đến tiền gửi và tài sản gửi của khách hàng;
– Nghị định số 32/2001/NĐ-CP ngày 05-7-2001 của Chính phủ Hướng dẫn chi tiết thi hành Pháp lệnh Thương phiếu;…
Nếu như, một Quy chế chỉ chia thành 3 chương, thì nhiều điều của chương Quy định chung được chuyển sang chương Quy định cụ thể hoặc ngược lại đều không làm thay đổi phạm vi ảnh hưởng hoặc giá trị pháp lý của VBPQ. Điều đó càng chứng tỏ việc phân chia chương như vậy là vô nghĩa.
Mặt khác, một Quy chế chỉ chia thành 3 chương, nhìn qua thì tưởng rằng kết cấu sẽ đơn giản hơn là chia thành 4, 5 chương. Nhưng, nếu trong chương Quy định cụ thể lại phải chia thành các mục, thì thực chất kết cấu lại trở lên phức tạp hơn.
Nếu một Quy chế chỉ chia thành 3 chương như trên, thì tốt nhất là không nên phân theo chương, mục. Chẳng hạn như Nghị định số 03/20000/NĐ-CP ngày 02-3-2000 của Chính phủ Hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp (có tới 38 điều nhưng không chia thành chương, mục). Cũng đã có một số VBPQ của Thống đốc NHNN đi theo hướng này. Ví dụ:
– Quy chế Vay vốn giữa các TCTD, ban hành kèm theo Quyết định số 1310/2001/QĐ-NHNN ngày 15-10-2001 và Quy chế Chiết khấu, tái chiết khấu của NHNN đối với các Ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 906/2002/QĐ-NHNN ngày 26-8-2002 đều có 13 điều và không chia thành chương, mục;
– Quy chế Cho vay của TCTD đối với khách hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 1627/2001/QĐ-NHNN ngày 31-12-2001, gồm có 28 điều, cũng không chia thành các chương, mục. Trước đây, Quy chế này (ban hành kèm theo Quyết định số 284/2000/QĐ-NHNN14 ngày 25-8-2000) đã được chia thành 3 chương: Những quy định chung, Những quy định cụ thể và Điều khoản thi hành. Riêng chương Những quy định cụ thể chiếm tới 24 trên tổng số 31 điều là một sự rất bất hợp lý về kết cấu. Tuy nhiên, theo tôi, trong cả hai Quy chế cho vay này, hợp lý nhất không phải là chỉ chia thành 3 chương hay không chia thành chương, mà là cần phải chia thành 6-7 chương (mỗi chương khoảng 5-7 điều, trong đó cần điều chỉnh và bổ sung thêm một số điều cần thiết). Ví dụ, có thể chia thành các chương như sau: Những quy định chung; Những hạn chế và giới hạn cho vay; Điều kiện và phương thức cho vay; Hồ sơ, thủ tục và bộ máy cho vay; Nội dung của hợp đồng tín dụng; Quản lý khoản vay sau khi giải ngân và Điều khoản thi hành, thì sẽ tạo ra một Quy chế rõ ràng và hợp lý hơn rất nhiều so với việc chỉ chia thành 3 chương hay lại bỏ hết không còn chương nào.
Nhiều Quy chế, Quy định của Thống đốc NHNN không được chia thành chương, mà lại chia thành phần hoặc mục, như:
– Quy chế Đồng tài trợ của các TCTD, ban hành kèm theo Quyết định số 286/2002/QĐ-NHNN ngày 03-4-2002, gồm 19 điều, thì được chia thành 3 mục (Quy định chung, Quy định cụ thể và Điều khoản thi hành), nhưng lại không gọi tên là phần, chương hay mục, mà chỉ đánh số thứ tự La-mã từ I đến III.
– Quy định thủ tục thanh toán qua các tổ chức cung cứng dịch vụ thanh toán, ban hành kèm theo Quyết định số 1092/2002/QĐ-NHNN ngày 08-10-2002, thay vì chia thành 4 chương lại được chia thành 4 phần;
Ngoài ra, có một số Quy chế của Thống đốc NHNN, tuy đã được chia thành 4 chương, nhưng vẫn chưa thoát khỏi thực chất kết cấu 3 chương. Ví dụ:
– Quy chế Quản lý, sử dụng hệ thống tin học trong ngành Ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 14/2000/QĐ-NHNN16 ngày 07-01-2000, được chia thành 4 chương với 28 điều. Bên cạnh 2 chương Quy định chung và Điều khoản thi hành, thì có thêm chương III là Xử lý vi phạm (chỉ có 1 điều). Chương II được gọi là: Nội dung quản lý, sử dụng hệ thống tin học trong ngành Ngân hàng, bao gồm gần như là toàn bộ nội dung của Quy chế này. Về thực chất, tên chương này cũng không khác gì cách gọi là Những quy định cụ thể trong các Quy chế khác. Theo tôi, riêng 21 điều của chương II cần phải được chia thành 4 chương, tương ứng với 4 mục hiện nay là: Phần cứng hệ thống tin học, Phần mềm tin học, Sử dụng hệ thống tin học và An toàn hệ thống tin học.
– Quy chế Bảo lãnh ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 283/2000/QĐ-NHNN14 ngày 25-8-2000 có 4 chương gồm: Quy định chung; Quy định cụ thể; Chế độ kiểm tra, thông tin, báo cáo và Điều khoản thi hành (tương ứng mỗi chương là 6, 21, 2 và 2 điều). Xét về mặt lô-gíc, với cách phân chia chương như vậy, thì chương Chế độ kiểm tra, thông tin, báo cáo sẽ không thuộc loại quy định chung và cũng không thuộc về loại quy định cụ thể. Vậy thì nó thuộc loại quy định nào? Việc này sẽ được giải quyết một cách hợp lý, nếu chương Quy định cụ thể nói trên được chia thành vài chương, trong số đó, có chương Chế độ kiểm tra, thông tin, báo cáo. Còn không, ít nhất chương Quy định cụ thể phải được đổi sang một cái tên khác, ví dụ như chương Các nội dung về việc bảo lãnh chẳng hạn.
Những quy định chung là những quy định liên quan đến nhiều chương khác. Nếu chỉ có loại Quy định chung và Quy định cụ thể, thì chuyển hầu hết các điều từ chương này sang chương khác đều không sai, không có ảnh hưởng gì đến nội dung của VBPQ. Một VBPQ chỉ có 3 chương thì, Quy định chung đồng thời cũng chính là Quy định cụ thể và ngược lại.
Một Quy chế có trên dưới 10 điều mà được chia thành 3-4 chương thì mỗi chương chỉ có 2, 3 điều. Như vậy, thì tốt nhất là được thể hiện thẳng các điều trong Quyết định. Ví dụ, Quyết định số 1081/2002/QĐ-NHNN ngày 07-10-2002 của Thống đốc NHNN Về trạng thái ngoại tệ của các TCTD được phép hoạt động ngoại hối, gồm 10 điều (không phân chia thành chương, mục).
Xét về mặt ngôn từ, tên chương Quy định chung và Quy định cụ thể cũng là một sự thiếu chính xác. Mỗi chương có nhiều điều, bao gồm nhiều quy định, do đó ít nhất cũng cần phải viết là Những quy định chung và Những quy định cụ thể. Các đạo luật và pháp lệnh cũng không bao giờ chỉ chia thành 3 chương; đồng thời cũng không bao giờ có tên chương là Quy định chung, mà phải là Những quy định chung.
Về kết cấu của các Thông tư:
Tuy chưa có quy định của pháp luật về vấn đề phân chia kết cấu của các VBPQ nói chung, của các Thông tư nói riêng, nhưng nhìn chung trên thực tế, VBPQ thường được chia thành hai loại chính như sau:
– Loại kết cấu theo Điều – Khoản, bao gồm: Các Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Quyết định,… và các Quy định, Quy chế, Chế độ, Thể lệ,… ban hành kèm theo Nghị định, Quyết định. Các văn bản loại này thường được lần lượt chia thành Chương – Mục – Điều – Khoản – Điểm và Đoạn (điểm đặc trưng là hầu như luôn có kết cấu Điều và Khoản, trong đó chữ Điều luôn được viết hoa, khi đề cập đến một điều cụ thể);
– Loại kết cấu theo Mục – Điểm, bao gồm: Các Nghị quyết, Thông tư, Chỉ thị. Các văn bản này thường được lần lượt chia thành Phần – Mục – Điểm và Đoạn (điểm đặc trưng là hầu như luôn có kết cấu Mục và Điểm).
Tuy nhiên, cũng trên thực tế lại diễn ra tương đối rắc rối và thiếu thống nhất. Chẳng hạn, có Thông tư lại được chia thành Điều – Khoản như: Thông tư số 05/2001/TT-BKHĐT ngày 30-8-2001 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Hướng hoạt động đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp Việt Nam.
Thế nào gọi là chương, điều thì đã rõ (vì nó luôn được viết kèm theo chữ chương hoặc điều. Nhưng thế nào là phần, mục, khoản, điểm,… thì quả thật rất phức tạp và lộn xộn. Ví dụ:
– Trong Điều lệ Trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao thông đô thị, ban hành kèm theo Nghị định số 36-CP ngày 29-5-1995 của Chính phủ: Điều 22 được chia thành “khoản 1” và “khoản 2”. Đến Điều 42, thì lại được chia thành “khoản a” và “khoản b” (sau đó “khoản a” lại được chia tiếp thành các “điểm 1”, “điểm 2”,…). Nhưng khi “khoản b”, Điều 42 viện dẫn đến Điều 22, thì lại biến “khoản 1, Điều 22” thành “điểm 1, Điều 22”. Và đến khi Nghị định số 36-CP được sửa đổi, bổ sung (bằng Nghị định số 75/1998/NĐ-CP ngày 26-9-1998), thì “khoản a, Điều 42” lại bị biến thành “điểm a, Điều 42”. Như vậy, sau khi được “trao đi, đổi lại” giữa 3 điều trong Nghị định trên, thì đã có hai lần khoản bị biến thành điểm và cuối cùng, thì đã không còn phân biệt được trong các điều trên, đâu là khoản và đâu là điểm nữa;
– Thông tư số 12/1999/TT-BTP ngày 25-6-1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hướng dẫn thực hiện một số quy định về hộ tịch, được chia thành kết cầu lần lượt: Từ I, II,… đến A, B,… rồi 1, 2,… và a, b,… Trong đó I, II (La-mã) được gọi là mục; A, B (lớn) được gọi là điểm; đến 1, 2 (nhỏ) cũng được gọi là điểm; đến a, b (nhỏ) cũng lại được gọi là điểm và cho đến ký hiệu “A.1”, “A.2” (thuộc a nhỏ) cũng vẫn được gọi là điểm (!?). Như vậy, có tới 4 loại kết cấu ở các cấp độ hoàn toàn khác nhau nhưng đều được gọi chung là điểm. Đó quả là một sự vô lý, rối rắm, thách đố người đọc.
Trong lúc chưa có sự thống nhất như trên, vấn đề đặt ra ở mỗi bộ, ngành là, cần xây dựng kết cấu của mỗi loại hình VBPQ ở ngành mình một cách tương đối thống nhất, đơn giản và gọn nhẹ.
Hiện nay, kết cấu các Thông tư của Thống đốc NHNN cũng còn thiếu thống nhất. Trong khi đa số các Thông tư được phân chia thành mục, điểm, thì một số lại được phân chia thành các chương, mục như đối với các Quy chế, Quy định. Ví dụ: Thông tư số 05/2001/TT-NHNN ngày 31-5-2001 Hướng dẫn thi hành Quyết định số 61/2001/QĐ-TTg ngày 25-4-2001 của Thủ tướng Chính phủ về nghĩa vụ bán và quyền mua ngoại tệ của người cư trú là tổ chức. Thông tư này được chia thành 3 chương: Những quy định chung (gồm 2 mục: Giải thích từ ngữ, Đối tượng áp dụng); Những quy định cụ thể (gồm 6 mục: Nghĩa vụ bán ngoại tệ cho ngân hàng, Các nguồn thu vãng lai không phải thực hiện nghĩa vụ bán ngoại tệ cho ngân hàng, Quyền mua ngoại tệ của tổ chức, Trách nhiệm của ngân hàng, Trách nhiệm của tổ chức, Xử lý vi phạm) và Điều khoản thi hành. Kết cấu này cũng rơi vào tình trạng 3 “mảnh” như phân tích nói trên. Theo tôi, cần bỏ hẳn 3 chương và chia Thông tư này thành 9 mục thì mới hợp lý.
Bên cạnh đa số các Thông tư chia thành các điểm được đánh số thứ tự theo từng mục hay phần của văn bản, thì có Thông tư đánh thứ tự suốt từ đầu đến cuối như:
– Thông tư số 04/2001/TT-NHNN ngày 18-5-2001 Hướng dẫn về Quản lý ngoại hối đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nươc ngoài và bên nước ngoài tham gia hợp đồng hợp tác kinh doanh, có 8 mục và đánh số liên tục 29 điểm từ đầu đến cuối;
– Thông tư số 08/2001/TT-NHNN ngày 06-9-2001 Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 16/2001/NĐ-CP ngày 02-5-2001 của Chính phủ Về tổ chức và hoạt động của Công ty cho thuê tài chính, được chia thành 7 mục và đánh số liên tục 46 điểm từ đầu đến cuối. Trong 46 diểm trên lại được chia thành các điểm nhỏ hơn (như điểm 31.1). Nhưng đến các điểm nhỏ hơn nữa, không hiểu tại sao lại được gọi là phần (như phần a, b, điểm 31.1). Đây là một sự phân chia bất hợp lý, vì dù ở loại kết cấu Chương – Điều hay Mục – Điểm như đã nói ở trên, thì phần cũng là loại kết cấu lớn nhất, chứ không phải là loại nhỏ nhất.
Một số Thông tư của Thống đốc NHNN còn khá dài dòng và phức tạp, trong đó có nguyên nhân là do nhắc lại quá nhiều, thậm chí là toàn bộ nội dung của các văn bản chính cần hướng dẫn. Ví dụ:
– Nghị định số 63/1998/NĐ-CP ngày 17-8-1998 của Chính phủ về Quản lý ngoại hối, có 21 trang, nhưng Thông tư số 01/1999/TT-NHNN7 ngày 16-4-1999 Hướng dẫn thi hành có tới 80 trang (trong đó có 17 trang phụ lục). Trong khi Nghị định chỉ có 10 chương, 45 điều, thì Thông tư lại chia ra tới 10 phần, 31 chương, 45 mục, 185 điểm lớn và hàng trăm điểm nhỏ (mỗi điều của Nghị định trở thành một mục của Thông tư) . Kết cấu này của Thông tư còn đồ sộ và phức tạp hơn cả một số đạo luật lớn như Bộ luật Lao động năm 1994 (có 17 chương và 14 mục); Luật các TCTD năm 1997 (có 11 chương và 13 mục); Bộ luật Hình sự năm 1999 (có 2 phần và 24 chương);
– Nghị định số 178/1999/NĐ-CP ngày 29-12-1999 của Chính phủ Về bảo đảm tiền vay của các TCTD, có 21 trang, nhưng Thông tư số 06/2000/TT-NHNN1 ngày 04-4-2000 Hướng dẫn thực hiện, thì lên tới 30 trang, với rất nhiều chương, mục khác nhau (đã hết hiệu lực).
Với cách xây dựng VBPQ như trên, sẽ không phân biệt nổi quy định nào là của Quốc hội, của Chính phủ và nội dung hướng dẫn nào là của Thống đốc NHNN. Việc này đã góp phần dẫn đến tình trạng coi thường và bất cần đến Luật, Pháp lệnh, Nghị định, vì người ta chỉ cần biết và thực hiện theo Thông tư (đã nhắc lại hết các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn).
Việc hệ thống hoá các VBPQ khác nhau về thẩm quyền và thời gian ban hành vào chung một văn bản như kiểu Thông tư số 01/1999/TT-NHNN7 và số 06/2000/TT-NHNN1 nói trên là rất cần thiết, để thuận tiện cho việc tìm hiểu, tra cứu và thực hiện, nhưng nên để cho các chuyên gia pháp lý thực hiện và in ấn thành các tài liệu tra cứu chuyên đề. Ví dụ, chúng tôi đã từng thí điểm tổng hợp quy định của khoảng 60 VBPQ có liên quan thành một tập tài liệu lên tới gần 70 trang về Bảo đảm tiền vay, trên cơ sở giữ nguyên kết cấu các chương, điều của Nghị định số 178/1999/NĐ-CP.
Về việc sửa đổi, bổ sung các VBPQ:
Sau khi đã được sửa đổi, bổ sung thì một VBPQ gốc sẽ được “biến đổi” thành một văn bản mới. Do đó, nếu muốn sửa đổi, bổ sung tiếp, thì thực chất là sửa đổi, bổ sung văn bản gốc chứ không phải là sửa đổi, bổ sung văn bản sửa đổi, bổ sung trước đó. Nhưng vấn đề này cũng không có sự thống nhất trên thực tế, làm cho rất khó theo dõi văn bản sửa đổi. Đơn cử một văn bản dạng đó là: Quyết định số 877/2002/QĐ-NHNN ngày 19-8-2002 của Thống đốc NHNN Về việc sửa đổi Điều 1, Quyết định 1439/2001/QĐ-NHNN ngày 20-11-2001 của Thống đốc NHNN Về việc sửa đổi một số điều trong Quy chế nghiệp vụ thị trường mở, ban hành kèm theo Quyết định số 85/2000/QĐ-NHNNI4 ngày 09-3-2000. Đoạn “Sửa đổi quy định tại gạch đầu dòng thứ 2, khoản 1, Điều 1, Quyết định số 1439/2001/QĐ-NHNN ngày 20-11-2001 của Thống đốc NHNN Về việc sửa đổi một số điều trong Quy chế nghiệp vụ thị trường mở ban hành kèm theo Quyết định số 85/2000/QĐ-NHNN14 ngày 09-03-2000 như sau…” tại Quyết định số 877/2002/QĐ-NHNN đúng ra phải được viết: Sửa đổi khoản 8, Điều 2 của Quy chế ban hành kèm theo Quyết định số 85/2000/QĐ-NHNN14 ngày 09-3-2000 (tất nhiên là đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Viết theo cách thứ hai vừa ngắn gọn, vừa chính xác.
Nếu VBPQ gốc như là một ngôi nhà, thì văn bản sửa đổi, bổ sung chỉ là việc sửa chữa ngôi nhà. Khi sửa chữa, chỉ nâng cấp, chỉnh trang trên cơ sở những cái cơ bản đã có, chứ không thể thay thế cái khung nhà, tức là không thể phá đi xây lại hoặc tạo ra ngôi nhà thứ hai. Chẳng hạn, sửa cửa sổ cũ thành cửa đi mới, thì sau khi sửa xong, phải gọi là cửa đi, chứ không thể gọi đó là cửa sổ của căn nhà được. Nếu gọi như vậy, khi nhìn vào thì mọi người sẽ không thể hiểu được tại sao rõ ràng cái cửa đi của ngôi nhà mà lại được những người “thợ sửa” gọi là cái cửa sổ.
Một văn bản do NHNN soạn thảo là Nghị định số 85/2002/NĐ-CP ngày 25-10-2002 của Chính phủ Về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 178/1999/NĐ-CP ngày 29-12-1999 về bảo đảm tiền vay của các TCTD cũng đã có một số điểm sai sót khá cơ bản về kỹ thuật lập quy như trên. Khi một đoạn sửa đổi, bổ sung được để trong ngoặc kép, có nội dung cần viện dẫn đến các nội dung trong văn bản gốc, thì lại không nhắc đến nội dung của văn bản gốc, mà lại viện dẫn đến văn bản sửa đổi. Ví dụ: Đáng lẽ phải viết là “quy định tại Điều 15, Nghị định này” (tức Nghị định số 178/1999/NĐ-CP), thì lại viết sai thành “quy định tại khoản 17, Điều này” (tức Nghị định số 85/2002/NĐ-CP).
Về các Quy chế, Quy định:
Có nhiều loại VBPQ phụ được ban hành kèm theo các Quyết định của Thống đốc NHNN như: Quy chế, Quy định, Điều lệ, Chế độ,… trong đó phổ biến nhất là Quy chế và Quy định.
Quy chế, Điều lệ là những quy định bắt buộc, là căn cứ có giá trị trực tiếp để các tổ chức, cá nhân phải tuân theo. Còn Quy chế mẫu, Điều lệ mẫu (mẫu Điều lệ) là các quy định để chuyển hoá thành Quy chế cụ thể của một tổ chức. Tuy nhiên, một số văn bản chưa phân biệt rõ giữa hai loại này, làm cho văn bản mẫu mà được lại không phải là mẫu. Ví dụ:
– Quy chế mẫu về tổ chức và hoạt động kiểm tra, kiểm toán nội bộ trong các TCTD hoạt động tại Việt Nam, ban hành kèm theo Quyết định số 03/1998/QĐ-NHNN3 ngày 03-01-1998 không có đặc điểm Quy chế mẫu, mà nhiều chỗ lại được viết như một Quy chế thông thường;
– Mẫu Điều lệ Ngân hàng TMCP của Nhà nước và nhân dân, ban hành kèm theo Quyết định số 383/2002/QĐ-NHNN ngày 24-4-2002 còn nhiều chỗ viết “theo quy định của Điều lệ Ngân hàng”. Đúng ra, phải viết là “theo quy định của Điều lệ này”, vì câu “theo quy định của Điều lệ ngân hàng” là hành văn của các VBPQ không phải là VBPQ mẫu, chẳng hạn như trong Quy định về Cổ đông, cổ phần, cổ phiếu và vốn điều lệ của Ngân hàng TMCP của Nhà nước và nhân dân, ban hành kèm theo Quyết định số 1122/2001/QĐ-NHNN ngày 04-9-2001.
Một số Quy chế trước kia, gần đây lại được gọi là Quy định. Với cùng một vấn đề điều chỉnh có tính chất và nội dung giống nhau, về tổ chức và hoạt động của HĐQT, Ban Kiểm soát, Tổng Giám đốc và về cổ đông, cổ phần, cổ phiếu và vốn điều lệ của TCTD cổ phần, nhưng năm 1994 thì được gọi là hai Quy chế, đến năm 2001 thì lại được gọi là hai Quy định.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mới chỉ quy định về tên gọi của các VBPQ chính, còn các loại VBPQ phụ ban hành kèm theo (như Điều lệ, Thể lệ, Nội quy, Quy chế, Quy định, Quy trình, Chế độ, Tiêu chuẩn, Danh mục, Bảng biểu,…) chưa được đề cập đến. Tuy nhiên, theo Từ điển Tiếng Việt 2000 của Viện Ngôn ngữ học, thì Quy định được định nghĩa là “Định ra để phải theo, phải thực hiện” còn Quy chế được định nghĩa là “Tổng thể nói chung những điều quy định thành chế độ để mọi người thực hiện trong những hoạt động nhất định nào đó”. Theo Từ điển Luật học của NXB Từ điển Bách khoa năm 1999 thì Quy chế cũng là “tổng hợp các quy định, chế độ…”. Vậy, thì nên gọi thống nhất là Quy chế (trong Quy chế có các quy định), tránh lẫn lộn giữa động từ và danh từ quy định. Chẳng hạn, nhiều văn bản của Thống đốc NHNN có cụm từ “theo quy định tại quy định này”.
Cũng không nên ban hành Chế độ kèm theo Quyết định. Ví dụ, Chế độ giao nhận, bảo quản, vận chuyển tiền mặt, tài sản quý, giấy tờ có giá, ban hành kèm theo Quyết định số 269/2002/QĐ-NHNN ngày 01-4-2002 nên thay bằng Quy chế giao nhận, bảo quản, vận chuyển tiền mặt, tài sản quý và giấy tờ có giá.
Nhân đây cũng bàn thêm về văn bản định chế của các Ngân hàng thương mại. Do pháp luật không quy định về hình thức ban hành văn bản của doanh nghiệp, nên các Ngân hàng thương mại hoàn toàn có thể ban hành trực tiếp các Quy chế, Quy định, Nội quy, Quy trình,… mà không cần phải kèm theo Quyết định để tránh sự phức tạp, dài dòng, trùng lặp không cần thiết.
Về việc bãi bỏ VBPQ:
Để thực hiện chương trình rà soát, xây dựng hoàn thiện hệ thống VBPQ, bên cạnh việc VBPQ mới có nội dung thay thế, bãi bỏ các VBPQ cũ hết hiệu lực, thì còn có các văn bản liệt kê và công bố các VBPQ hết hiệu lực. Tuy nhiên, văn bản điểm danh các VBPQ hết hiệu lực này của Thống đốc NHNN còn chưa thống nhất về hình thức. Ví dụ:
– Ngày 27-10-1999, có Quyết định số 389/1999/QĐ-NHNN10 bãi bỏ văn bản trong ngành Ngân hàng;
– Ngày 21-3-2002, thì lại có Thông báo số 282 NHNN-PC về Danh mục văn bản quy phạm pháp luật bị thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ.
Theo tôi, về mặt pháp lý, việc công bố danh mục VBPQ bị bãi bỏ có ý nghĩa rất quan trọng. Do vậy, cần được ban hành dưới hình thức một VBPQ để đăng Công báo, công bố rộng rãi, công khai. Thực tế, thì từ năm 1977 đến nay, Chính phủ và các Bộ ngành cũng đều ban hành các Quyết định công bố VBPQ bị bãi bỏ hoặc còn hiệu lực.
Quyết định số 1380/QĐ-NHNN ngày 16-12-2002 Về việc huỷ bỏ quy định mức cho vay không có bảo đảm bằng tài sản của các TCTD và Quyết định số 1381/QĐ-NHNN ngày 16-12-2002 Về việc TCTD cho vay không có bảo đảm bằng tài sản, cùng bãi bỏ các Quyết định số 991, 992 và 993/2001/QĐ-NHNN ngày 06-8-2001 Về quy định mức cho vay không có bảo đảm bằng tài sản đối với các loại hình tổ chức tổ chức tín dụng.
Do đó, cần lựa chọn hình thức văn bản phù hợp, nhằm tránh tình trạng một văn bản bị bãi bỏ 2, 3 lần hoặc ngược lại, tuy đã hết hiệu lực nhưng lại không được bãi bỏ.
Về đối tượng có trách nhiệm thi hành VBPQ:
Một số VBPQ của Thống đốc NHNN chưa phân biệt rõ đối tượng thi hành là HĐQT, Chủ tịch HĐQT và Tổng Giám đốc các TCTD. Ví dụ:
– Khoản 3, Điều 4, Quyết định số 242/2000/QĐ-NHNN1 ngày 2-8-2000 Công bố biên độ lãi suất cơ bản làm cơ sở cho TCTD ấn định lãi suất cho vay bằng Đồng Việt Nam đối với khách hàng có quy định “Chủ tịch HĐQT và Tổng Giám đốc (giám đốc) các TCTD chịu trách nhiệm thi hành Quyết định này”. Đúng ra, trách nhiệm này không phải của cá nhân Chủ tịch mà phải là của HĐQT, vì Chủ tịch HĐQT là người đứng đầu một tổ chức hoạt động theo chế độ tập thể chứ không phải theo chế độ thủ trưởng;
– Khoản 2, Điều 3, Quy định về việc thu phí dịch vụ thanh toán qua ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 448/QĐ-NHNN2 ngày 20-10-2000 viết: “Tổng Giám đốc (giám đốc) TCTD được ấn định mức thu phí của từng dịch vụ thanh toán cụ thể cung cấp cho khách hàng...”.
Trong khi đó, khoản 9, Điều 26 và khoản 8, Điều 45, Nghị định số 49 CP/2000/NĐ-CP ngày 12-9-2000 của Chính phủ Về tổ chức và hoạt động của ngân hàng thương mại và một số văn bản khác đã quy định rất cụ thể: HĐQT là người có thẩm quyền “Quy định về lãi suất, tỷ giá, tỷ lệ hoa hồng, phí, mức tiền phạt đối với khách hàng theo quy định của pháp luật”.
Về một số khái niệm pháp lý trong các VBPQ:
Đôi khi, VBPQ của Thống đốc NHNN còn có sự nhầm lẫn trong việc sử dụng các thuật ngữ, khái niệm pháp lý.
Có hiện tượng gọi nhầm tên một đạo luật thành bộ luật. Ví dụ: Chỉ thị số 10/CT-NH1 ngày 07-10-1997 của Thống đốc Ngân hàng Về việc đẩy mạnh thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động Ngân hàng quý V/1997, đã nhắc đến “Bộ luật Ngân hàng”. Ngoài ra, Công văn số 1220/CV-KT-TC2 ngày 12-11-1998 của NHNN về việc Hướng dẫn nội dung Quyết toán năm 1998 (không phải là VBPQ) còn ghi “2 Bộ luật Ngân hàng”. Chưa bao giờ có một hay hai “Bộ lụât Ngân hàng” mà chỉ là hai Luật hay hai đạo luật về Ngân hàng. Chúng ta mới chỉ có 5 bộ luật (Bộ luật Hình sự 1985, đã được thay bằng Bộ luật mới 1999; Bộ luật Tố tụng hình sự 1987; Bộ luật Hàng hải 1990; Bộ luật Lao động 1994 và Bộ luật Dân sự 1995). Sai sót này còn gặp khá nhiều trên Tạp chí Ngân hàng, Thời báo Ngân hàng cũng như trên nhiều báo chí khác.
Pháp lệnh NHNN trước đây cũng như Điều 22, Luật NHNN Việt Nam hiện nay đã quy định rõ: Đơn vị tiền tệ của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là “đồng“, ký hiệu quốc gia là “đ“, ký hiệu quốc tế là “VND“. Tuy nhiên, một số VBPQ của Thống đốc NHNN đã viết sai ký hiệu đồng Việt Nam là VNĐ. Ví dụ: Quyết định số 700/2002/QĐ-NHNN ngày 04-7-2002 Về tiền gửi dự trữ bắt buộc bằng VNĐ đối với các TCTD tham gia thanh toán điện tử liên ngân hàng.
Trong một số VBPQ, khái niệm Đại hội đồng cổ đông đã bị sử dụng với ý nghĩa là một cuộc họp của cổ đông. Ví dụ:
– Quy định về cổ đông, cổ phần, cổ phiếu và vốn điều lệ của Ngân hàng TMCP của Nhà nước và nhân dân, ban hành kèm theo Quyết định số 1122/2001/QĐ-NHNN ngày 04-9-2001;
– Mẫu Điều lệ Ngân hàng TMCP của Nhà nước và nhân dân, ban hành kèm theo Quyết định số 383/2002/QĐ-NHNN ngày 24-4-2002.
Trong các văn bản trên, đã có nhiều lần xuất hiện các cụm từ như: Đại hội đồng cổ đông lần thứ nhất, Đại hội đồng cổ đông thường niên, Đại hội đồng cổ đông bất thường, giữa hai kỳ Đại hội đồng cổ đông, bất kỳ Đại hội đồng cổ đông nào, triệu tập Đại hội đồng cổ đông, tiến hành Đại hội đồng cổ đông, đến Đại hội đồng cổ đông, tham dự Đại hội đồng cổ đông, phát biểu tại Đại hội đồng cổ đông, biểu quyết tại Đại hội đồng cổ đông, bầu cử trong Đại hội đồng cổ đông, biên bản Đại hội đồng cổ đông,… Một số chỗ còn bị viết sai thành Đại hội Cổ đông, thậm chí chỉ còn hai chữ Đại hội. Theo quy định của pháp luật từ trước đến nay, Đại hội đồng cổ đông là một tổ chức bao gồm tất cả các cổ đông, do đó viết: Đại hội đồng cổ đông lần thứ nhất, Đại hội đồng cổ đông thường niên, Đại hội đồng cổ đông bất thường hay kết thúc Đại hội đồng cổ đông đều là vô nghĩa, không thể chấp nhận được. Tóm lại, trong tất cả những cụm từ trên đều thiếu một từ họp hay cuộc họp trước chữ Đại hội.
Đại hội đồng cổ đông là một cơ quan, một tổ chức xuất hiện và tồn tại song hành với sự xuất hiện và tồn tại của một Ngân hàng cổ phần. Đại hội đồng cổ đông hiện hữu liên tục trong mọi khoảng thời gian, dù có tổ chức họp hay không họp cổ đông. Nhưng từ hầu hết các Công ty cổ phần (kể cả Ngân hàng cổ phần) cho đến các cơ quan Nhà nước, các phương tiện thông tin đại chúng đều sử dụng sai khái niệm này. Mẫu Điều lệ áp dụng cho các công ty niêm yết, ban hành kèm theo Quyết định số 07/2002/QĐ-VPCP ngày 19-11-2002 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ (do Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước soạn thảo) cũng có sự nhầm lẫn như vậy.
Từ năm 2000, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08-12-2000 của Chính phủ Về công chứng, chứng thực, đã thay đổi khái niệm cơ quan “Công chứng Nhà nước” bằng cơ quan “Công chứng” (bỏ từ Nhà nước); nhưng cho đến Thông tư số 07/2003/TT-NHNN ngày 19-5-2003 Hướng dẫn thực hiện một số quy định về bảo đảm tiền vay của các TCTD, vẫn có 5 lần nhắc đến cụm từ “công chứng Nhà nước”. Trước đó Nghị định số 85/2002/NĐ-CP ngày 25-10-2002 của Chính phủ Về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 178/1999/NĐ-CP ngày 29-12-1999 về bảo đảm tiền vay của các TCTD do NHNN soạn thảo cũng đã có tới 4 lần nhắc tới cụm từ “Công chứng Nhà nước”.
VBPQ là thuộc thẩm quyền ban hành của Thống đốc NHNN chứ không phải của NHNN. Nhưng hiện nay còn thiếu sự phân biệt rõ ràng. Ngay trong Luật Các TCTD, bên cạnh 17 lần xuất hiện cụm từ Thống đốc NHNN quy định (hoặc quyết định, cho phép, cấp phép, chấp thuận, chuẩn y,…), thì cũng lại có tới 41 lần ghi nhận cụm từ NHNN quy định (hoặc quyết định, cho phép, cấp phép, chấp thuận, chuẩn y,…). Ví dụ, khoản 1, Điều 28 và khoản 2, Điều 30 thì viết: “NHNN chuẩn y”, nhưng đến khoản 2, Điều 36, thì lại là: “Thống đốc NHNN chuẩn y”; hoặc tại các khoản 1 và 2, Điều 31; các khoản 1 và 3, Điều 32; Điều 34; các khoản 1 và 2, Điều 99; khoản 1, Điều 122, thì viết: “NHNN chấp thuận”; nhưng riêng Điều 46, thì lại là: “Thống đốc NHNN chấp thuận”.
Ngay trong Nghị định số 101/CP ngày 23-9-1997 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cũng đã không chuẩn xác, khi đề cập đến văn bản của Bộ (cơ quan) khi thì của Bộ trưởng (thủ trưởng cơ quan).
- Về việc viết hoa trong VBPQ:
Chuẩn ngôn ngữ luôn biến động theo thời gian, trong đó có việc viết hoa. Hàng chục năm nay, có xu hướng tăng cường viết hoa, rõ nét nhất là các danh từ riêng chỉ địa danh phải viết hoa tất cả các chữ cái đầu tiên của âm tiết, như: thành phố Hải Phòng, quận Đống Đa (khác với trước đây). Nhưng còn nhiều VBPQ của Thống đốc NHNN không viết hoa nhiều chữ cần được viết hoa như chữ nam trong Việt Nam và chữ nội trong Hà Nội, chữ công trong Công báo. Văn bản của Thống đốc NHNN cũng thường không viết hoa chữ đầu tiên tiếp sau các chữ Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Quyết định, Thông tư, Quy chế, Quy định,…
Tuy chưa có quy định về việc viết hoa trong các VBPQ nói chung, nhưng có thể thấy, VBPQ của Thống đốc NHNN hiện nay còn tương đối khác biệt so với hai văn bản đã được xã hội thừa nhận rộng rãi dưới đây (tuy cũng chưa hoàn toàn hợp lý):
– Quy định tạm thời về viết hoa trong văn bản của Chính phủ và Văn phòng Chính phủ, ban hành kèm theo Quyết định số 09/1998/QĐ-VPCP ngày 25-11-1998 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ;
– Quy định tạm thời về việc viết hoa tên riêng trong sách giáo khoa, ban hành kèm theo Quyết định số 07/2003/QĐ-BGD-ĐT ngày 13-3-2003 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo.
Một số kiến nghị:
Để góp phần hoàn thiện kỹ thuật soạn thảo VBPQ của Thống đốc NHNN, giúp cho việc thuận tiện trong theo dõi, phân biệt, ghi nhớ, tra cứu, viện dẫn và áp dụng, tôi xin có một số đề nghị sau:
- Hạn chế tối đa việc ban hành các Công văn để nhắc nhở và hướng dẫn các vấn đề thay cho Quyết định, Chỉ thị, Thông tư mà trong đó lại chứa đựng các nội dung quy phạm pháp luật.
- Nên xây dựng kết cấu VBPQ một cách thống nhất, đơn giản, rõ ràng, với các mục, các điểm được đánh số thứ tự xuyên suốt từ đầu đến cuối (như kết cấu chương, điều), hạn chế tối đa kiểu kết cấu tầng tầng, lớp lớp từ phần, chương, mục đến điểm lớn, điểm nhỏ,…
- Cần đặt tên hết sức cô đọng, ngắn gọn cho các VBPQ (kể cả VBPQ phụ) cũng như đặt tên riêng cho các chương (phần, mục), và nhất là cho từng điều đối với loại văn bản có nhiều điều quy định về các vấn đề khác nhau.
- Nên ban hành thống nhất một loại Quy chế kèm theo Quyết định của Thống đốc NHNN, thay cho các Quy định, Chế độ, Thể lệ. Đồng thời cần thống nhất gọi các Quyết định, Chỉ thị và Thông tư là văn bản quy phạm pháp luật của Thống đốc NHNN chứ không gọi là văn bản của NHNN.
- Không nên chia một Quy chế thành 3 chương (mục), mà ít nhất phải chia thành 4 chương trở lên; đặc biệt, những Quy chế chỉ có khoảng trên dưới 10 điều, thì không nên chia thành các chương hay mục.
- Cần thay đổi tên chương (phần, mục) “Quy định chung” bằng tên chương “Những quy định chung” và phải bỏ hẳn các tên chương “Quy định cụ thể” (hay Các quy định cụ thể hoặc Những quy định cụ thể) để thể hiện bằng những tên chương khác.
- Hạn chế tối đa việc nhắc lại các quy định của Luật, Pháp lệnh, Nghị định trong các VBPQ của Thống đốc NHNN; đồng thời cần có hình thức tổng hợp, lồng ghép các văn bản liên quan vào một văn bản chính thành các tập văn bản, tài liệu tham khảo về một vấn đề.
- Không nên sửa đổi, bổ sung chính VBPQ mà chính nó đã là một văn bản sửa đổi, bổ sung; đồng thời, không nên viện dẫn các VBPQ sửa đổi, bổ sung với tư cách là một VBPQ độc lập, mà cần coi như nó là một phần hiện hành của VBPQ gốc (đã được sửa đổi, bổ sung).
- Nên viết hoa các chữ trong VBPQ theo các “chuẩn mực ngôn ngữ đã được xã hội thừa nhận” như các Luật, Pháp lệnh và trên các sách báo mới.
Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC.
——
Bài viết đã đăng Tạp chí Ngân hàng 2 số 9+10/2004:
Hà Nội 9-2003