Thẩm quyền ban hành văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL

(NCLP) – Theo các quy định hiện hành, thì có nhiều cấp có thẩm quyền ban hành các loại hình văn bản nói chung. Riêng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) và thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã được Điều 1, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 quy định rõ, bao gồm:

“1- Văn bản do Quốc hội ban hành: Hiến pháp, luật, nghị quyết;

Văn bản do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành: Pháp lệnh, nghị quyết;

2- Văn bản do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác ở Trung ương ban hành để thi hành văn bản QPPL của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội:

1. a) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
2. b) Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;
3. c) Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ;
4. d) Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân Tối cao; quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao;

đ) Nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị – xã hội.

3- Văn bản do Hội đồng Nhân dân, Uỷ ban Nhân dân ban hành để thi hành văn bản QPPL của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban Nhân dân ban hành còn để thi hành Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân cùng cấp:

1. a) Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân;
2. b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban Nhân dân”.

Một vấn đề được đặt ra là: Có sự phân biệt giữa văn bản của một cơ quan và văn bản của một cá nhân (người đứng đầu cơ quan) không? Hay nói cách khác, những văn bản nào được coi là văn bản của một cơ quan, những văn bản nào được coi là của cá nhân (thuộc cơ quan) ban hành?

Qua xem xét các quy định về thẩm quyền theo Luật Ban hành văn bản QPPL, thì có thể phân biệt được giữa hai loại văn bản. Loại thứ nhất là văn bản pháp quy của một tập thể cơ quan ban hành, bao gồm: Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; nghị quyết và nghị định của Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao; nghị quyết của HĐND và quyết định, chỉ thị của UBND. Những văn bản khác là của cá nhân thuộc các cơ quan Nhà nước ban hành, ví dụ như lệnh của Chủ tịch Nước, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Bộ trưởng.

Như vậy, mỗi cơ quan Nhà nước chỉ được ban hành một loại văn bản, hoặc là văn bản của tập thể hoặc là văn bản của cá nhân; chỉ riêng Chính phủ thì có cả hai loại văn bản: Của tập thể Chính phủ và của cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ, nghị định của Chính phủ và chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ trong hai dạng văn bản nói trên đều do Thủ tướng ký, nhưng với tư cách hoàn toàn khác nhau. Khi Thủ tướng ký nghị định là với tư cách thay mặt tập thể Chính phủ, còn khi ký chỉ thị thì với tư cách cá nhân Thủ tướng, là người đứng đầu Chính phủ.

Hình thức và nội dung văn bản của các cơ quan và cá nhân được phép ban hành phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật về thẩm quyền của cơ quan và cá nhân đó. Tuy nhiên, pháp luật còn chưa có sự phân biệt rạch ròi, thậm chí còn có sự lẫn lộn giữa văn bản của cơ quan và của cá nhân. Vì vậy theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL, thì sẽ dẫn đến hai cách hiểu khác nhau: Các quyết định, chỉ thị, thông tư vừa có thể là văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ nhưng cũng vừa có thể là văn bản của Bộ trưởng các Bộ, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. Xin nêu các dẫn chứng dưới đây:

– Khoản 2, Điều 1 có ghi: “Văn bản do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác ở Trung ương ban hành…”;

– Điểm đ, khoản 2, Điều 1 và Chương VII cũng nói đến văn bản giữa “các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền”, chứ không phải là giữa “thủ trưởng các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền” khi quy định về loại hình văn bản liên tịch;

– Tên của Chương II được ghi là: “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản quy phạm pháp luật”;

– Tên của Chương V cũng được ghi: “Văn bản quy phạm pháp luật của… các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ”. Tuy nhiên, tên của các mục và Điều luật cụ thể trong Chương này thì lại quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của… Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ”;

– Tên của Chương VI cũng ghi nhận: “Văn bản quy phạm pháp luật của Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao”, nhưng các Điều luật cụ thể thì lại trở thành các văn bản của “Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân Tối cao” và “Viện trưởng Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao”.

Trong Nghị định số 101/CP ngày 23-9-1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL cũng đã sử dụng nhiều từ ngữ thể hiện các văn bản do Bộ, chứ không phải do Bộ trưởng ban hành. Ví dụ tại điểm c, khoản 3, Điều 3, khi hướng dẫn về việc đánh số văn bản QPPL, có nêu các ví dụ như sau:

“- Quyết định số 01 ngày 20 tháng 01 năm 1997 do Bộ Tư pháp ban hành được đánh số là: Số 01/1997/QĐ-BTP;

– Chỉ thị số 01 ngày 25 tháng 01 năm 1997 do Bộ Tài chính ban hành được đánh số là: Số 01/1997/CT-BTC;

– Thông tư số 01 ngày 25 tháng 8 năm 1997 của Bộ Công nghiệp ban hành được đánh số là: Số 01/1997/TT-BCN”(1).

Vậy thực chất các Bộ trên có được ban hành văn bản với tư cách là văn bản của cơ quan hay không? Nếu theo đúng câu chữ của Luật Ban hành văn bản QPPL khi quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản, thì trong các ví dụ trên, liệu có phải thêm các chữ Bộ trưởng vào trước Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính và Bộ Công nghiệp?

Điều 5, Nghị định số 101/CP cũng tiếp tục đưa ra khái niệm “văn bản của các cơ quan” như sau:

“1. Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành phải được đăng Công báo nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.(2)

2. Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành phải được gửi đến Văn phòng Chính phủ chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành để kịp thời đăng Công báo.”

Trong việc viện dẫn văn bản QPPL cũng xảy ra tình trạng khi thì ghi là văn bản của Bộ, khi thì ghi là văn bản của Bộ trưởng. Và từ năm 1945 đến nay, Công báo cũng như các tài liệu khác luôn xếp các văn bản QPPL theo tiêu chí “Bộ” chứ không bao giờ xếp theo tiêu chí “Bộ trưởng”. Như vậy, ngay trong Luật Ban hành văn bản QPPL, khi quy định chung thì hầu hết xác định văn bản là của cơ quan (Bộ, cơ quan ngang Bộ,…), nhưng khi quy định cụ thể thì lại gọi là văn bản của cá nhân (Bộ trưởng, Viện trưởng VKS,…)

Có lẽ do hệ thống văn bản QPPL của chúng ta còn quá thiếu, nên Nhà nước đã trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tương đối rộng cho tất cả các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng cũng chính trong bối cảnh hiện nay, với việc quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh không được ban hành bất kỳ loại văn bản QPPL nào thì e rằng không mấy phù hợp với thực tế. Liệu những vấn đề không quan trọng và ít phức tạp thì có nhất thiết cứ phải thông qua tập thể UBND mới ra được một quyết định, một chỉ thị để “thi hành các văn bản QPPL” của cấp trên và của HĐND địa phương hay không? Trong khi Viện trưởng VKS Nhân dân Tối cao được ban hành cả 3 loại văn bản QPPL như đối với một bộ trưởng, thì ngành Toà án chỉ được ban hành duy nhất một loại hình văn bản QPPL là Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao (trừ các nghị quyết và thông tư liên tịch được ban hành chung với các ngành). Chánh án TAND Tối cao không được ban hành bất kỳ một loại văn bản QPPL nào. Đó là một trong những nguyên nhân làm cho ngành Toà án khó khăn trong việc bảo đảm xét xử đúng người, đúng tội và đúng pháp luật trong tình trạng hệ thống pháp luật còn quá nhiều bất cập như hiện nay. Và cũng không hợp lý khi địa vị pháp lý của người đứng đầu 2 ngành này được xác định là tương tự nhau.

Bên cạnh đó, theo ý kiến của chúng tôi, không nên để “lệnh” và “chỉ thị” trong số các loại văn bản QPPL, vì đã có các loại hình văn bản khác thay thế hợp lý hơn. Lệnh công bố luật, pháp lệnh của Chủ tịch Nước chỉ nên coi là một văn bản hành chính, vì bản thân luật, pháp lệnh đã là văn bản QPPL, không thể coi lệnh công bố cũng là văn bản QPPL, cũng như hiện nay chỉ thừa nhận nghị định, chứ các quy chế, duy định, điều lệ,… ban hành kèm theo nghị định không phải là văn bản QPPL (hay nói đúng hơn, chỉ là các văn bản pháp quy phụ). Nếu coi lệnh công bố luật và pháp lệnh cũng là văn bản QPPL, thì sẽ dẫn đến sự trùng lặp về loại văn bản, chồng chéo về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, không biết văn bản nào là chính, văn bản nào là phụ? Phải chăng vì coi lệnh của Chủ tịch Nước là văn bản QPPL nên Công báo hiện nay không xếp luật và pháp lệnh vào mục văn bản của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, mà lại xếp vào mục văn bản của Chủ tịch Nước?

Các quy định khác của pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Trong nhiều văn bản pháp luật khác cũng xảy ra tình trạng vừa quy định về văn bản (thẩm quyền) của Bộ, nhưng cũng lại vừa quy định văn bản (thẩm quyền) của Bộ trưởng. Xin dẫn chứng một số đạo luật được ban hành gần đây:

– Nhiều điều, khoản trong Bộ luật Lao động năm 1994, Bộ luật Dân sự năm 1995, Luật Thương mại năm 1997,… khi đề cập đến vấn đề lãi suất ngân hàng đều viết là: “Theo quy định của Ngân hàng Nhà nước” chứ không hề có chỗ nào viết là: “Theo quy định của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước”, mặc dù các quyết định về lãi suất ngân hàng bao giờ cũng được ghi rõ là “Quyết định của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước”;

– Luật Thương mại có 7 lần ghi nhận việc “Bộ Thương mại” chứ không phải “Bộ trưởng Bộ Thương mại” chấp thuận hoặc cho phép.

– Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997 có rất nhiều quy phạm xác định rõ các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước trong các việc quy định, sử dụng, xác định, công bố, thực hiện, thu hồi, tổ chức,… Như vậy, các quyết định, thông tư và chỉ thị nhằm quy định, xác định, công bố,… các vấn đề trên hoàn toàn có thể coi là văn bản của Ngân hàng Nhà nước và đương nhiên do Thống đốc ký (có thể ký thay, ký thừa lệnh), chứ không nên coi là văn bản của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước.

– Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997 có 17 lần xuất hiện cụm từ: Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quy định (hoặc quyết định, cho phép, cấp phép, chấp thuận, chuẩn y,…), thì cũng lại có tới 41 lần ghi nhận cụm từ: Ngân hàng Nhà nước quy định (hoặc quyết định, cho phép, cấp phép, chấp thuận, chuẩn y,…). Ví dụ, Khoản 1, Điều 28 và khoản 2, Điều 30 thì viết: “Ngân hàng Nhà nước chuẩn y”, nhưng đến khoản 2, Điều 36, thì lại là: “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chuẩn y”; hoặc tại các khoản 1 và 2, Điều 31; các khoản 1 và 3, Điều 32; Điều 34; các khoản 1 và 2, Điều 99; khoản 1, Điều 122, thì viết: “Ngân hàng Nhà nước chấp thuận”; nhưng riêng Điều 46, thì lại là: “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chấp thuận”.

– Luật Giáo dục năm 1998 có 4 lần nói về thẩm quyền quy định (hoặc quyết định) của “Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo” nhưng lại có tới tới 24 lần giao thẩm quyền quy định (hoặc quyết định) cho “Bộ Giáo dục và Đào tạo”. Ví dụ, cùng là một việc “quy định”, trong khi khoản 3, Điều 22 viết: “Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định”, thì khoản 3, Điều 49 lại viết: “Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định”. Hoặc cùng là “quyết định ban hành”, tại khoản 3, Điều 24 thì ghi: “… Bộ Giáo dục và Đào tạo quyết định ban hành”, nhưng đến khoản 3, Điều 48 thì lại là: “Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo quyết định ban hành…”.

Như vậy, nếu cứ theo đúng câu chữ của các đạo luật trên, thì sẽ không thể phân biệt được trường hợp nào văn bản là do Bộ ban hành và trường hợp nào thì văn bản sẽ do Bộ trưởng ban hành. Vậy, văn bản QPPL nói riêng và các văn bản nói chung là của cơ quan Bộ hay của Bộ trưởng?

Qua các ví dụ trên cho thấy, những sự diễn đạt không rõ ràng và thiếu nhất quán của các đạo luật. Hoàn toàn không phải là do vấn đề này quan trọng được giao cho đích danh Bộ trưởng, còn vấn đề khác ít quan trọng thì giao thẩm quyền cho Bộ nói chung. Theo chúng tôi, không nên coi các văn bản nói chung và văn bản QPPL nói riêng là của Bộ trưởng, mà cần coi các văn bản đó là của Bộ, của ngành, của một cơ quan Nhà nước; trong đó đương nhiên Bộ trưởng sẽ là người chịu trách nhiệm cao nhất trong việc tổ chức soạn thảo và ban hành. Hay nói cách khác, tất cả các văn bản có ghi tiêu đề của Bộ, đóng dấu chính thức của Bộ theo đúng thể thức hành chính thì cần được coi là văn bản của Bộ. Khi cần có sự phân biệt cụ thể hơn, thì mới nhắc đến đích danh chức vụ và tên người ký văn bản. Chỉ nên coi văn bản là của cá nhân Bộ trưởng khi tiêu đề ghi Bộ trưởng thay vì ghi tên Bộ. Tất nhiên, có một điều rất cần thiết phải quy định cụ thể trong các trường hợp trên là: Các loại hình văn bản nói chung của Bộ có thể do cấp Vụ trưởng, Vụ phó ký, nhưng văn bản QPPL nhất thiết phải do Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng ký thay, cấp Vụ không có thẩm quyền ký văn bản QPPL (ký thừa lệnh bộ trưởng).

Văn bản QPPL bao giờ cũng phải đóng dấu chính thức, mà chỉ có con dấu chức danh là gắn với tên Bộ trưởng, còn con dấu của cơ quan là để “khẳng định giá trị pháp lý của các văn bản”(3) thì bao giờ cũng là của Bộ chứ không phải là của cá nhân Bộ trưởng. Điều này càng thể hiện rõ trong trường hợp Bộ trưởng chỉ phụ trách một lĩnh vực công tác chứ không phụ trách một Bộ hoặc một cơ quan Nhà nước cụ thể nào. Hiện nay, cả nước có lẽ chỉ có 3 con dấu tròn, có hình thức như con dấu của cơ quan nhưng không ghi tên cơ quan mà là mang chức danh của cá nhân: Một là con dấu với kích thước to nhất của “Chủ tịch Nước” và 2 con dấu khá lạc lõng còn lại là của “Kiến trúc sư trưởng” Hà Nội và TP Hồ Chí Minh, mà trên thực tế thường bị gọi nhầm là “cơ quan kiến trúc sư trưởng” hoặc “văn phòng kiến trúc sư trưởng”.

Việc quy định rõ văn bản QPPL là của các cơ quan sẽ tránh được tình trạng mâu thuẫn, lẫn lộn, thiếu thống nhất và không phân biệt rõ trong khi quy định về thẩm quyền và gọi tên văn bản QPPL trên thực tế cũng như trong chính các văn bản QPPL hiện nay, đồng thời cũng bảo đảm sự thống nhất và hợp lý khi văn bản liên quan đến các cơ quan không tổ chức theo chế độ thủ trưởng mà theo chế độ tập thể. Chẳng hạn, theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL thì cả cá nhân Chánh án và cơ quan TAND Tối cao đều không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Vậy các thông tư liên tịch do TAND Tối cao và các ngành ban hành dựa trên cơ sở thẩm quyền nào, hay phải gọi “đúng” là Thông tư liên tịch của Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao và Viện trưởng Kiểm sát Nhân dân tối cao?

Nếu cứ theo quy định về thẩm quyền ban hành và thực tế ban hành văn bản QPPL hiện nay, thì không thấy có sự khác nhau giữa thẩm quyền ban hành văn bản của Bộ trưởng và người đứng đầu các Uỷ ban ngang Bộ, trong khi các cơ quan này được tổ chức và hoạt động theo các nguyên tắc khác nhau. Ví dụ, ngày 27-3-1999, Chủ tịch Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước đã có Quyết định số 05/1999/QĐ-UBCK3 về việc ban hành Quy chế lưu ký, thanh toán bù trù và đăng ký chứng khoán. Đúng ra, việc ban hành Quyết định nói trên chỉ thật sự phù hợp khi đó là “Bộ Chứng khoán” hoặc thấp hơn là “Ban Chứng khoán” (như Ban Vật giá của Chính phủ). Tuy nhiên, theo Luật ban hành văn bản QPPL, thì Chủ tịch Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước lại có thẩm quyền ban hành các quyết định, chỉ thị và thông tư với tư cách cá nhân như của một Bộ trưởng. Cũng chẳng có quy định nào buộc Chủ tịch Uỷ ban Chứng khoán phải ký quyết định này với tư cách thay mặt Uỷ ban chứ không phải ký thẳng với tư cách một Chủ tịch. Rõ ràng, với nguyên tắc tổ chức các cơ quan khác nhau nhưng người đứng đầu lại có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL hoàn toàn như nhau là một điều bất hợp lý.

Bên cạnh đó, với cùng một thiết chế, cùng một cơ cấu tổ chức tương tự, nhưng đối với Chính phủ, ngoài loại hình văn bản QPPL của tập thể là nghị định và nghị quyết của Chính phủ, thì cá nhân Thủ tướng còn được ban hành các quyết định, chỉ thị; trong khi đó đối với các UBND, thì chỉ có loại hình văn bản của tập thể là các quyết định và chỉ thị, còn Chủ tịch UBND lại không được ban hành các quyết định và chỉ thị với hình thức là văn bản QPPL.

Nếu thừa nhận các văn bản là của cơ quan thì vấn đề sẽ trở lên hợp lý và đơn giản hơn. Mở rộng ra các loại văn bản khác, ở một số cơ quan, ngoài cấp trưởng ký, cấp phó ký thay và cấp dưới trực tiếp ký thừa lệnh thì còn một số chức danh khác cũng được ký văn bản và đóng dấu cơ quan, nhưng rõ ràng không thể coi đó là văn bản của một cá nhân. Ví dụ bản án là văn bản của toà án nhưng do thẩm phán được quyền ký nhân danh toà án mà không phải là ký thay, ký thừa lệnh hay thừa uỷ quyền của chánh án.

Về thẩm quyền ban hành văn bản nói chung

Chung quanh vấn đề văn bản nói chung và văn bản QPPL nói riêng cũng còn nhiều vấn đề đáng bàn. Hiện nay, việc ban hành văn bản hành chính vẫn được thực hiện theo Thông tư số 33-BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ, hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước. Theo Thông tư này, các văn bản hành chính khác gồm: Thông cáo, thông báo, công văn, điện báo, giấy giới thiệu, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, phiếu gửi. Như vậy, còn một số loại văn bản nữa vẫn chưa có các quy định về thể thức. Ví dụ, như: Tờ trình, kế hoạch, báo cáo,(3)…Và đặc biệt, ngoài việc các cấp được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức quyết định, chỉ thị,… thì các cấp còn lại có được phép ban hành các loại văn bản khác (không phải là văn bản QPPL) dưới hình thức quyết định, chỉ thị hay không? Chẳng hạn Chánh án TAND Tối cao và Chủ tịch UBND không có thẩm quyền ban hành bất kỳ một loại văn bản QPPL nào, nhưng liệu có được ban hành các quyết định áp dụng văn bản QPPL không? (Ví dụ, khi tuyển dụng, khen thưởng và kỷ luật cán bộ thuộc cấp mình trực tiếp quản lý). Rõ ràng là họ phải được ban hành, nhưng phải theo thể thức nào? Rồi, những văn bản nào phải ghi, văn bản nào không được ghi Quốc hiệu? Tất cả những vấn đề đó chưa được văn bản nào quy định, kể cả Thông tư số 33-BT nói trên. Ngay thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cũng cần phải được quy định rõ hơn. Hiện nay, mới chỉ có quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, do vậy chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành Hiến pháp và các đạo luật. Còn tên gọi các loại văn bản khác thì không có quy định chỉ được dùng hạn chế trong các cơ quan nào. Quyết định, chỉ thị và thông tư với tư cách là một văn bản QPPL, thì chỉ có một số cơ quan Nhà nước được phép ban hành, nhưng hầu như bất cứ một cơ quan, tổ chức hoặc thủ trưởng cơ quan, tổ chức nào cũng có thể ban hành các công văn, chỉ thị và quyết định(5). Vậy suy rộng ra, tại sao lại chỉ được ra “công văn” mà không được ra “thông tư” để hướng dẫn cơ sở trực thuộc, chỉ được ra “chỉ thị” mà không được ra “lệnh” để yêu cầu cấp dưới thi hành, chỉ được ra “nghị quyết” mà không được ra “nghị định” để quyết nghị một vấn đề,…? Tuy không có quy định nào cấm các cơ quan ban hành lệnh, nghị định, thông tư, nhưng tất cả đều ngầm hiểu đó là các văn bản thuộc thẩm quyền đặc thù của một số cơ quan. Do đó, có tác giả đã viết trên báo Diễn đàn Doanh nghiệp rằng, văn bản thông thường thì không được đánh số và ký hiệu như đối với văn bản QPPL. Đó cũng chỉ là một sự cảm nhận của cá nhân, chứ chưa có quy định nào điều chỉnh. Tuy nhiên ý kiến đó rất cần được xem xét để có thể dễ dàng phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản khác. Hơn nữa, để hoàn thiện các chế định về quản lý văn bản, thì cũng cần phải có quy định cụ thể về những vấn đề trên.

Việc ban hành văn bản nói chung của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL và các doanh nghiệp cũng là một lĩnh vực chưa có quy định rõ ràng. Trường hợp một cơ quan có nhiều cấp có thẩm quyền ban hành văn bản thì vấn đề lại càng trở lên rắc rối hơn. Chẳng hạn, trong khi chỉ có Bộ trưởng là người có thẩm quyền ban hành văn bản của Bộ, thì đối với một công ty cổ phần, lại có tới 4 cấp cùng có thẩm quyền ban hành văn bản của công ty, đó là đại hội đồng cổ đông, hội đồng quản trị, ban kiểm soát và tổng giám đốc.

Về nguyên tắc, các cơ quan tổ chức theo chế độ thủ trưởng thì cấp phó chỉ là người giúp việc cho cấp trưởng trong các công việc nói chung và trong việc ban hành văn bản nói riêng. Thứ trưởng, khi ký văn bản thì chỉ là ký thay Bộ trưởng, chứ không phải là một cấp ký văn bản riêng. Về mặt pháp lý, thì quyết định, chỉ thị do Thủ tướng hay Phó Thủ tướng ký cũng đều là quyết định, chỉ thị của Thủ tướng, chứ không không thể gọi là quyết định, chỉ thị của Phó Thủ tướng (tuy nhiên có thể gọi là quyết định, chỉ thị do Phó Thủ tướng ký). Trong khi đó, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát và Phó Chánh án Toà án, rõ ràng cũng chỉ là người giúp việc Viện trưởng hoặc Chánh án, nhưng lại được Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1989 và các Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, kinh tế, lao động, hành chính quy định được ký các văn bản kháng nghị độc lập hoàn toàn về thẩm quyền đối với Viện trưởng và Chánh án (không phải là ký thay). Ví dụ, Luật Tổ chức TAND ngày 6-10-1992 có riêng một Điều 26 quy định về Phó Chánh án TAND Tối cao như sau:

“Phó Chánh án Toà án Nhân dân Tối cao có nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1- Giúp Chánh án làm nhiệm vụ theo sự phân công của Chánh án;

2- Kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của các Toà án cấp dưới”.

Vấn đề đặt ra là, pháp luật đã giành riêng cho Phó Viện trưởng và Phó Chánh án được quyền kháng nghị giám đốc thẩm một số vụ việc rồi, thì liệu họ có còn được ký thay Viện trưởng và Chánh án trong các vụ việc chỉ thuộc thẩm quyền kháng nghị của Viện trưởng và Chánh án nữa không?(6) Quy định này của pháp luật rõ ràng là một ngoại lệ cần được tiếp tục xem xét.

Hiện nay có rất nhiều loại hình văn bản phổ biến được coi là văn bản pháp quy phụ, được ban hành kèm theo các văn bản QPPL, đó là: Quy chế, quy định, điều lệ, thể lệ, chế độ, nội quy, quy trình, tiêu chuẩn, định mức, bảng, biểu, hệ thống, danh mục,… Nhưng thế nào là quy định, quy chế; thế nào là thể lệ, điều lệ,…? Luật Ban hành văn bản QPPL cũng như các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đều không quy định về các loại văn bản pháp quy phụ này, nên dẫn đến thiếu sự thống nhất về nội dung và hình thức. Cùng một vấn đề cần ban hành, nhưng mỗi lúc lại được thể hiện dưới các văn bản khác nhau. Ví dụ:

– Nghị định số 161-HĐBT ngày 18-10-1988 của Chính phủ ban hành kèm theo “Điều lệ quản lý ngoại hối”, nhưng đến Nghị định số 63-CP ngày 17-8-1998 thì các chương, điều về “quản lý ngoại hối” lại được quy định thẳng trong Nghị định (không còn Điều lệ ban hành kèm theo Nghị định). Cũng tương tự như vậy là 2 Nghị định về “Thể lệ thanh toán không dùng tiền mặt”;

– Nghị định số 42-CP ngày 16-7-1996 của Chính phủ ban hành “Điều lệ Quản lý đầu tư và xây dựng”, nhưng đến Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8-7-1999, thì Điều lệ trên lại được thay thế bằng “Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng”;

– Nghị định số 42-CP ngày 16-7-1996 của Chính phủ ban hành “Điều lệ Quản lý đầu tư và xây dựng”, nhưng đến Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8-7-1999, thì Điều lệ trên lại được thay thế bằng “Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng”;

– Trước đây có “Thể lệ tín dụng”, ban hành kèm theo Quyết định số 198/NH-QĐ ngày 16-9-1994 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước, nay không chuyển thành “Thể lệ cho vay” mà lại là “Quy chế cho vay”, ban hành kèm theo Quyết định số 324/1998/NH14 ngày 30-9-1998 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước;

– Cùng hướng dẫn thi hành Luật và Nghị định về Ban hành văn bản QPPL, Bộ Giáo dục và Đào tạo thì có Quy định về soạn thảo, ban hành văn bản QPPL (ban hành kèm theo Quyết định số 4235 ngày 16-12-1997); Ban Vật giá Chính phủ thì ra Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định 101-CP (Thông tư số 02 ngày 13-4-1998); còn Cục Dự trữ Quốc gia thì lại có Quy chế ban hành văn bản QPPL (ban hành kèm theo Quyết định số 65 ngày 10-9-1998).

Theo chúng tôi, để đơn giản hoá về hình thức của văn bản QPPL, cần hạn chế tối đa việc ban hành các văn bản kèm theo(7). Các văn bản quy định, quy chế, thể lệ, điều lệ,… chỉ được coi là văn bản QPPL phụ của nghị định, quyết định, trong khi thực chất “cái phụ” ấy lại là phần chính của văn bản. Vậy tốt nhất là “trao” thẳng tư cách văn bản QPPL chính thức cho các văn bản phụ đó. Tức là quy định, quy chế, quy định,… chính là một loại văn bản QPPL luôn mà không cần phải ban hành kèm theo các nghị định, quyết định.

Hiện nay cũng chưa có quy định về việc viện dẫn và việc đánh số thứ tự cho các chương, mục, điều, khoản,… trong kết cấu của văn bản QPPL, cho nên đã và đang xảy ra tình trạng không thống nhất khi phải gọi tên, nhất là phân biệt giữa khoản, điểm và tiết trong các điều luật và giữa phần, mục, điểm trong các thông tư. Xin lấy ví dụ qua Điều lệ Trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao thông đô thị, ban hành kèm theo Nghị định số 36-CP ngày 29-5-1995 của Chính phủ (gần đây lại được gọi là Nghị định của Chính phủ số 36-CP ngày 19-5-1995). Thông thường, các điều luật được chia thành các khoản 1, 2, 3,… và các khoản tiếp tục được chia thành các điểm a, b, c,… Điều 22 của Điều lệ cũng được chia thành “khoản 1” và “khoản 2”. Nhưng đến Điều 42, thì lại được chia thành “khoản a” và “khoản b”; sau đó “khoản a” lại được chia thành các “điểm 1”, “điểm 2”,… Và khi “khoản b”, Điều 42 viện dẫn đến Điều 22 thì lại biến “khoản 1, Điều 22” thành “điểm 1, Điều 22”. Sau đó đến khoản 17, Điều 2, Nghị định của Chính phủ số 75/1998/NĐ-CP ngày 26-9-1998 về sửa đổi, bổ sung một số Điều của Nghị định số 36-CP nói trên, thì “khoản a, Điều 42” lại được biến thành “điểm a, Điều 42”(8). Như vậy, sau khi được “trao đi, đổi lại” giữa 3 Điều, đã có hai lần “khoản” bị biến thành “điểm” và cuối cùng thì không còn phân biệt được trong các Điều trên, đâu là “khoản” và đâu là “điểm” nữa.

Khác với kết cấu của các nghị định, quyết định, các thông tư thường chỉ được chia thành phần, mục và điểm. Tuy nhiên, trên thực tế thì cũng diễn ra tình trạng rất “phong phú” như một số ví dụ dưới đây:

– Nghị quyết số 58/1998/UBTVQH10 ngày 20-8-1998 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội “về giao dịch dân sự về nhà ở trước ngày 1-7-1994” lại được chia thành: Mục – điều – khoản – điểm. Như vậy, một văn bản lại chứa đựng cả hai bố cục, trong đó “mục” và “điểm” là thuộc bố cục của văn bản nghị quyết, còn “điều” và “khoản” lại là bố cục của một pháp lệnh?

– Thông tư số 01/1999/NHNN7 ngày 16-4-1999 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước hướng dẫn thực hiện Nghị định số 63/1998/NĐ-CP ngày 17-8-1998 của Chính phủ lại cũng được chia thành các chương, mục,…;

– Thông tư số 85/1999/TT-BVHTT ngày 19-6-1999 của Bộ trưởng Bộ Văn hoá – Thông tin, hướng dẫn thực hiện một số điểm về hoạt động quảng cáo, trong đó bố cục được phân thành: Chương – điều – khoản – điểm, khác hẳn với các bố cục thông thường của một thông tư do các Bộ khác ban hành;

– Thông tư số 12/1999/TT-BTP ngày 25-6-1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị định 83/1998/NĐ-CP ngày 10-10-1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch được chia thành: I, II,… – A, B,… – 1, 2,… – a, b,… – (-, -,…) trong đó gọi I, II là mục; A, B là điểm; 1, 2 cũng là điểm; a, b cũng lại là điểm và A.1, A.2 cũng vẫn là điểm (!?);

Trong nhiều văn bản QPPL, khi viện dẫn cũng không thống nhất về trật tự, văn bản này thì viện dẫn bắt đầu từ chương, mục xuống đến điều, khoản; văn bản khác lại viện dẫn từ đoạn, điểm trở lên. Đều thuộc phần “căn cứ” mở đầu, văn bản này thì viện dẫn ngày thông qua, văn bản kia thì viện dẫn ngày công bố và văn bản khác thì lại viện dẫn ngày có hiệu lực. Hoặc cùng một phần nội dung, nhưng văn bản này thì gọi là “khoản” hoặc “điểm”, văn bản khác lại gọi là “tiết”,…

Trong các Nghị định, có tình trạng đánh thứ tự các điểm bằng chữ cái theo nhiều cách khác nhau. Đa số đánh thứ tự a, b, c, d và đ theo bảng 23 chữ cái tiếng Việt; nhưng một số lại bỏ qua chữ đ; một số lại thêm vào chữ f, thậm chí có Nghị định đánh thứ tự có cả đ lẫn f (không theo bảng chữ cái nào). Một số văn bản QPPL của các ngành lại đánh số thứ tự các điều khoản theo kiểu 1.3, 4.6.8, 9.12.14,… Có văn bản thì đánh thứ tự (i), (ii), (iii),… và cuối cùng thì không biết phải gọi tên các “chấm” và các chữ “i” ấy là gì nữa, trong khi luật, pháp lệnh và nghị định chưa bao giờ trình bày theo kiểu đó. Một số văn bản QPPL khác thì lại trình bày phức tạp, thiếu khoa học với quá nhiều tầng lớp nội dung, nên khi phải sửa đổi hoặc cần viện dẫn đành phải mô tả nôm na theo kiểu gạch đầu dòng thứ nhất, dấu cộng thứ hai, dấu sao ở trang ba,… Như vậy  về hình thức kết cấu của các văn bản QPPL hiện nay là khá tự do, tuỳ tiện.

Cùng một cơ quan ban hành các quyết định, chỉ thị có thể là hoặc không phải là văn bản QPPL, nhưng nếu đã là văn bản QPPL thì bắt buộc phải được ban hành dưới các hình thức văn bản QPPL. Tuy nhiên trong thực tế cũng còn khá phổ biến tình trạng dùng hình thức các công văn để thay cho  các quyết định, thông tư, chỉ thị(9). Trong số hơn 10.000 văn bản thuộc Chương trình Cơ sở Dữ liệu Luật Việt Nam của Văn phòng Quốc hội (từ năm 1945 đến 1998) thì đã có tới 843 công văn. Trong tổng số 1.592 văn bản thuộc ấn phẩm “Các văn bản pháp quy”, của Trung tâm Thông tin thương mại, Bộ Thương mại xuất bản mỗi tháng 2 kỳ, kể từ đầu năm 1997 đến hết năm 1999, thì đã có tới 338 công văn, chiếm tỉ lệ trên 21%.

Bên cạnh nhiều công văn nhưng lại chứa đựng các quy phạm pháp luật như một văn bản QPPL, thì cách thể hiện và hành văn trong các văn bản cũng là điều đáng băn khoăn. Mấy năm gần đây, xuất hiện nhiều công văn của Văn phòng Chính phủ thông báo ý kiến chỉ đạo hoặc ý kiến kết luận của Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ, để xử lý vướng mắc do Luật Doanh nghiệp Nhà nước cấm một số đối tượng trong doanh nghiệp Nhà nước tham gia quản lý công ty cổ phần, ngày 14-6-1999, Văn phòng Chính phủ đã có Công văn số 2613/VPCP-KTTH gửi Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tư pháp, với phần nội dung chính dưới đây:

“Tại cuộc họp ngày 7 tháng 5 năm 1999 do lãnh đạo Văn phòng Chính phủ chủ trì, thay mặt Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng có ý kiến như sau:

Trước mắt cho phép Chủ tịch Hội đồng quản trị, Tổng Giám đốc hoặc Giám đốc doanh nghiệp Nhà nước là đại diện quản lý phần vốn góp của Nhà nước vào tổ chức tín dụng cổ phần, được tham gia quản lý các tổ chức tín dụng cổ phần, trừ Chủ tịch Hội đồng quản trị của tổ chức tín dụng quy định tại khoản 5 Điều 37 của Luật các Tổ chức tín dụng”.

Như vậy, văn bản thì là của cấp dưới (Văn phòng Chính phủ) nhưng nội dung chỉ đạo thì lại là của cấp trên (Thủ tướng Chính phủ) và tất nhiên là sẽ không bao giờ có văn bản của Thủ tướng. Vậy giá trị của văn bản đó đến đâu? Theo tôi, trong trường hợp này, cần phải ban hành thẳng Công văn của Thủ tướng và đóng dấu của Chính phủ.

Ngược lại, có nhiều văn bản, về hình thức là văn bản của cấp trên, nhưng lại có những câu chữ thể hiện như thể đó là văn bản của cấp dưới. Ví dụ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có một số Công văn, thông báo với tiêu đề và con dấu của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng lại có một câu kết thúc theo kiểu “Thừa lệnh Thống đốc, Văn phòng Ngân hàng Nhà nước thông báo”. Nếu là văn bản của Ngân hàng Nhà nước thì phải thể hiện lời lẽ của Thống đốc, phải là “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước thông báo” còn Chánh Văn phòng hoặc các Vụ trưởng chỉ là người ký thừa lệnh Thống đốc, chứ không thể đưa vào nội dung văn bản của Thống đốc câu “Văn phòng… thông báo”. Còn nếu như đã có câu “khoá” như trên, thì tiêu đề và con dấu (nếu có) phải là của “Văn phòng Ngân hàng Nhà nước” (đơn vị ngang Vụ) chứ không thể là “Ngân hàng Nhà nước” (cơ quan ngang Bộ).

Như vậy, ngoài việc đòi hỏi nội dung văn bản QPPL phải có sự thống nhất và chính xác cao, đã đến lúc cần phải xem xét lại thẩm quyền ban hành văn bản và tiêu chuẩn hoá về hình thức, kết cấu của các văn bản QPPL nói riêng cũng như các văn bản nói chung.  r

————————-

Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC. 

——-

Bài viết gửi đăng Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

(1) Thực tế, sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL có hiệu lực 9 tháng, chưa có văn bản nào được đánh số theo quy định này, kể cả chính Nghị định 101/CP nói trên.

(2) Từ trước đến nay, chưa có văn bản nào được đăng theo đúng thời hạn này.

(3) Xem Nghị định của Chính phủ số 62/CP ngày 22-9-1993 Quy định việc quản lý và sử dụng con dấu.

(3) Tại kỳ hợp thứ 5, Quốc hội khoá X năm 1999, đã có ý kiến về việc cần có mẫu Báo cáo của ngành Toà án.

(5) Trước đây, ngoài Thủ tướng (Chủ tịch HĐBT) Hội đồng Chính phủ, sau đó là Hội đồng Bộ tưởng cũng có thẩm quyền ban hành quyết định.

(6) Trên thực tế, Phó Chánh án và Viện phó VKS vẫn ký kháng nghị cả những việc mà pháp luật tố tụng quy định không thuộc thẩm quyền của cấp phó.

(7) Mấy năm gần đây ngày càng có nhiều nghị định ban hành thẳng các nội dung cần điều chỉnh, bỏ việc ban hành kèm theo các quy chế, quy định,…

(8) Trong ví dụ này, việc gọi “khoản” hay “điểm” là ghi theo đúng cách gọi tên đã được nêu ra trong chính các điều, khoản liên quan của 2 Nghị định.

(9) Xem bài Những bất cập trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2/1999.