Pháp luật về quản lý trong năm 2008: Nhiều nhưng vẫn thiếu và yếu.
(NQL) – Môi trường pháp lý trong năm 2008 cũng sôi động không kém các thị trường bất động sản, xăng dầu, ngoại hối, vàng bạc, chứng khoán.
Khối lượng văn bản khổng lồ
Năm 2008, các cơ quan Trung ương đã ban hành trên 1.400 văn bản quy phạm pháp luật, được in trên gần 40.000 trang Công báo. Những lĩnh vực được nhiều văn bản điều chỉnh là: thuế, lao động, nông nghiệp, an toàn vệ sinh thực phẩm, tổ chức bộ máy nhà nước. Một số đạo luật có ảnh hưởng lớn đến việc quản lý và đời sống xã hội: Thuế giá trị gia tăng; Thuế thu nhập doanh nghiệp; Tiêu thụ đặc biệt; Bảo hiểm y tế; Cán bộ, công chức; Ban hành văn bản quy phạm pháp luật…
Tuy rất nhiều về số lượng nhưng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta vẫn thiếu và yếu. Thiếu, tức là vẫn còn không ít lĩnh vực chưa có quy định của pháp luật điều chỉnh. Yếu là yếu về hiệu lực thi hành, chất lượng văn bản kém, không đi được vào cuộc sống. Tình trạng thiếu và yếu được thể hiện chủ yếu trong các lĩnh vực sau đây:
Pháp luật chưa phục vụ được cho công tác quản lý
Thẩm quyền xử phạt vi phạm gây ô nhiễm môi trường đối với Công ty Vedan đã gây nhiều tranh cãi. Cuộc đấu lý giữa Tỉnh Đồng Nai với Bộ TN&MT đến giờ vẫn chưa ngã ngũ. Việc này gây bức xúc trong công chúng, nhưng về mặt pháp lý lại thể hiện sự thượng tôn pháp luật.
Hai quyết định số 33 và 34/2008/QĐ-BYT ngày 30-9-2008 của Bộ trưởng Y tế ban hành các Tiêu chuẩn sức khoẻ người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ đã gây tranh cãi nhiều và cuối cùng đã phải bãi bỏ trước khi được áp dụng. Nó bị soi xét về thẩm quyền ban hành. Nó đúng nghị quyết Chính phủ nhưng lại trái Luật Giao thông đường bộ (GTĐB).
Ngân hàng cũng như nhiều đối tượng khác đã cho vay vượt trần 150% lãi suất cơ bản được tái lập từ ngày 01-01-2006 trong Bộ luật Dân sự (không bị khống chế từ năm 2002 đến 2005). Chính Ngân hàng Nhà nước (NHNN) cũng “quên” giới hạn này, khi áp lãi suất đấu thầu giấy tờ có giá lên tới 171% lãi suất cơ bản vào giữa tháng 2-2008. Khi lãi suất thị trường tăng quá cao, gây nguy hiểm cho nền kinh tế, các cơ quan quản lý mới “khai quật” lại công cụ trần lãi suất để khống chế. NHNN lên tiếng về việc cho vay vượt rào, nhưng lại không thể xử phạt hành chính đối với các ngân hàng thương mại, vì chưa có chế tài trong các văn bản pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này. Đặc biệt, ngày 03-12-2008, NHNN còn ban hành Quyết định số 33/2008/QĐ-NHNN cho phép các Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở được cho vay với mức lãi suất lên tới 165% lãi suất cơ bản. Ngoài ra, việc trình Quốc hội để sửa giới hạn trần lãi suất cho riêng ngành Ngân hàng là không hợp lý, vì các giao dịch kinh tế, dân sự khác còn bị vi phạm với mức cao hơn và phổ biến hơn.
Bộ Tài chính đã bác đề xuất của UBND TP HCM về việc tăng lệ phí đăng ký xe máy lên 2 lần, ô tô lên 25 lần, vì Pháp lệnh Phí và lệ phí cùng Nghị định hướng dẫn chưa quy định khoản phí này.
Pháp luật không khống chế được giá cả thị trường
Giá bán xăng dầu được vận hành theo cơ chế giá trần, không ấn định cụ thể mức giá như trước đây. Giá bán lẻ xăng, dầu hỏa, ma-dút do thương nhân sản xuất, kinh doanh, chế biến xăng dầu quyết định theo cơ chế giá thị trường.
Giá vé hàng không từ chỗ được ấn định cụ thể, đến khống chế giá trần và trong năm 2008 đã tiến thêm một bước là bỏ việc khống chế giá trần đối với một số tuyến vận tải có sự cạnh tranh.
Riêng mặt hàng thuốc lá, lần đầu tiên lại được quản lý theo cơ chế giá sàn giống như giá thu mua nông sản trước đây. Tại Quyết định 69/2008/QĐ-BTC ngày 27-8-2008, Bộ TC đã quy định giá bán tối thiểu mỗi bao thuốc lá 20 điếu loại cứng là 2.500 đồng và bao mềm là 2.100 đồng (giao tại kho của doanh nghiệp sản xuất và chưa có thuế VAT).
Về cơ bản, pháp luật đã không khống chế được giá cả tăng giảm quá đáng, lúc làm điêu đứng người bán, khi làm méo mặt người mua (như: lương thực, thực phẩm, vật liệu xây dựng, bất động sản,… và nhất là chứng khoán).
Những mệnh lệnh, chỉ thị tăng giảm giá đã không được thị trường chấp nhận mà chỉ có tác dụng nhờ những công cụ, chính sách kinh tế.
Suy yếu vì thiếu đồng bộ
Hết năm 2008 vẫn chưa thống nhất được việc cấp một loại giấy xác nhận quyền sử dụng đất và nhà ở, dù Quốc hội đã có nghị quyết. Nhiều cơ quan quản lý khác nhau, với 3 đạo luật về đất đai, nhà ở và bất động sản, mỗi luật một phách, đã dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền cấp giấy tờ sở hữu nhà đất. Hà Nội đã mạnh dạn quyết định gộp chung một giấy, được đánh giá là tiến bộ, ích nước, lợi nhà, nhưng lại bị coi là phá rào, phạm luật. Một hy vọng lập lại trật tự trong lĩnh vực này là Dự luật Đăng ký bất động sản thì đã mấy lần bị đẩy lùi khỏi chương trình lập pháp.
Việc cấm xe 3, 4 bánh tự chế là vì mục tiêu an toàn giao thông, nhưng đã không có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, không có giải pháp xử lý tồn tại và triển khai quá gấp, nên cuối cùng phải hoãn thực hiện nhiều lần. Chủ nhân của hàng vạn chiếc xe nhớn nhác ngay trước thời điểm lệnh cấm có hiệu lực (01-01-2008). Những cỗ xe đang là cả gia tài hữu dụng bỗng biến thành sắt vụn. Còn quá sớm để cấm triệt để phương tiện mưu sinh phù hợp với thực trạng hạ tầng và cung cầu ở các nông thôn, miền núi này. Đó là chưa kể quy phạm cấm đoán cũng không rõ ràng, đã dẫn đến tình trạng được phép nhập khẩu tiếp xe 3 bánh về thay thế rồi lại bị cấm lần nữa.
Vừa lạc hậu lại vừa thay đổi quá nhanh
Về cơ bản vẫn tiếp tục tình trạng pháp luật lạc hậu, không được chỉnh sửa kịp thời, không theo kịp cuộc sống, nhất là pháp luật liên quan lĩnh vực kinh doanh. Ví dụ hai đạo luật về ngân hàng với quá nhiều nội dung bất cập so với Luật Doanh nghiệp và yêu cầu của thị trường, nhưng dự luật thay thế đã bật khỏi chương trình lập pháp năm 2008 và cũng không trở lại trong năm 2009 do cơ quan chủ trì soạn thảo là NHNN xin… rút lui.
Bên cạnh đó, lại có tình trạng pháp luật thay đổi quá nhanh, quá nhiều, thiếu ổn định, gây khó khăn cho việc tiếp cận và chấp hành. Năm 2008 là điển hình của sự sửa sai và “chết yểu” của văn bản, mà lý do trước hết là chất lượng văn bản thấp. Hàng chục thông tư, quyết định của các bộ Y tế, GD& ĐT, XD, KH&CN, NN&PTNT,… mới ban hành một vài tháng đã phải bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung. Ngay cả nghị định của Chính phủ cũng không tránh khỏi tình trạng đó. Ví như Nghị định về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình mới được ban hành ngày 13-6-2007 nhưng đến đầu tháng 1-2008 đã phải sửa đổi, bổ sung; Nghị định về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực GTĐB mới ban hành ngày 14-9-2007, đến 29-5-2008 đã phải sửa đổi, bổ sung, và năm 2009 sẽ lại phải thay đổi cho tương thích Luật GTĐB mới.
Chậm đi vào cuộc sống
Theo quy định “làm luật”, thì nghị định quy định chi tiết thi hành luật phải được ban hành để bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm với luật. Nhưng thực tế còn quá nhiều văn bản không đáp ứng được điều kiện này. Ví dụ, Luật Công chứng có hiệu lực từ 01-7-2007, nhưng đến 04-1-2008 mới có Nghị định hướng dẫn thi hành; Luật Chuyển giao công nghệ có hiệu lực từ 01-7-2007 nhưng đến hết năm 2008 vẫn chưa có Nghị định.
Trong khoảng thời gian mà Luật chưa tỏ, hướng dẫn chưa tường, sẽ khó khăn và rủi ro cho không biết bao nhiêu đối tượng phải thi hành, áp dụng pháp luật.
Có 6 văn bản bị “quên” 4 – 5 năm không đăng Công báo. Đó là các quyết định của Bộ Y tế liên quan vệ sinh an toàn thực phẩm được ban hành từ năm 2003 đến 2005 nhưng đến giữa năm 2008 mới được công khai. Như vậy, trong mấy năm ấy, nhân dân không thể biết về sự hiện diện của các văn bản luật pháp đó và không có cơ sở pháp lý để áp dụng, vì chúng chỉ có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng Công báo. Phải chăng đây chính là một trong những nguyên nhân “tiếp tay” cho tình trạng vi phạm về an toàn thực phẩm tràn lan, nguy hiểm, gây nhức nhối cho cuộc sống?
Kinh doanh sàn vàng đã diễn ra cả năm nay và đã xảy ra nhiều sự cố “sập sàn”, “đột nhập” tài khoản, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, nhưng khó bắt bẻ, xử lý, vì vẫn còn trong tình trạng vô luật lệ, không có quy phạm điều chỉnh.
Còn những lỗ hổng lớn
Khi Quốc hội chất vấn về trách nhiệm trong việc bảo đảm an toàn thực phẩm thì mỗi bộ đều “dính” một tý, nhưng không quy được cụ thể cho ai, vì hệ thống văn bản phân quyền và quản lý lĩnh vực này không rõ ràng. Bộ NN&PTNT, Bộ CT, Bộ Y tế và UBND các tỉnh, thành phố đều “can dự” quy trình chăn nuôi, trồng trọt, sản xuất, chế biến, lưu thông thực phẩm nhưng lại không tìm đâu ra “nhạc trưởng”. Vì thế Bộ trưởng Y tế đã ví von rằng ngành mình chỉ “gác barie ở mâm cơm” các gia đình, còn cái gì được đưa vào mâm thì không chịu trách nhiệm.
Hành vi của một số cá nhân trong vụ huỷ hoại môi trường của Vedan là đặc biệt nghiêm trọng, nhưng pháp luật đành bó tay vì không đủ cơ sở pháp lý để truy cứu trách nhiệm hình sự cả với cá nhân cũng như pháp nhân. Rồi đơn kiện đòi bồi thường thiệt hại của những nông dân nạn nhân bị quẳng đi vứt lại không ai thụ lý, vì vướng rào cản luật pháp.
Luật Nhà ở không cho phép bán nhà mới có trên giấy, mà chỉ cho bán sau khi “đã được xây dựng xong phần móng”. Tuy nhiên, quy định “nền móng” ấy lại gây tranh cãi, vì chỉ được giải thích bằng kinh nghiệm dân gian chứ chưa được định nghĩa bằng khái niệm pháp lý thế nào là móng. Kể cả chưa có cái gì gọi là nền móng thì người ta vẫn bán bằng cách biến tấu dưới hình thức hợp đồng đặt cọc, vay vốn. Tiền mua vẫn xuất nhưng quyền lợi lại phập phù hơn, vì chưa được pháp luật công nhận quan hệ mua bán. Như vậy, từ chỗ muốn bảo vệ người mua nhà yếu thế, lại hoá ra mang đến nhiều rủi ro hơn cho họ.
Công văn “bẻ” văn bản pháp quy
Công văn không phải văn bản quy phạm pháp luật nhưng nhiều khi lại lấn sang thế chỗ. Ví dụ, NHNN đã ban hành Công văn 5158/NHNN-CSTT ngày 10-6-2008 về phí liên quan hoạt động cho vay, trong đó đặt ra quy định mới là “không được thu phí liên quan đến hoạt động cho vay” hay Công văn 5728/NHNN-QLNH ngày 26-6-2008 về việc chấn chỉnh hoạt động mua bán ngoại tệ, trong đó đặt ra quy định mới là “không được thực hiện giao dịch mua bán giữa đồng VND với USD thông qua ngoại tệ khác”.
Quốc hội có Nghị quyết 71/2006/QH11 (ngày 29-11-2006) Phê chuẩn Nghị định thư gia nhập WTO, trong đó cho phép áp dụng tỷ lệ biểu quyết tối thiểu trong trong công ty là 51% thay vì 65% như quy định tại Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên, tại Công văn 771/BKH-TCT ngày 26-12-2007 V/v áp dụng Nghị quyết 71/2006/QH11, Tổ công tác thi hành Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư vẫn giải thích không áp dụng tỷ lệ trên cho hầu hết các doanh nghiệp.
Nếu như năm ngoái Bộ TC đã ban hành Điều lệ mẫu áp dụng cho các công ty niêm yết kèm theo Quyết định số 15/2007/QĐ-BTC ngày 19-3-2007, trong đó có rất nhiều nội dung không hề có trong Luật Doanh nghiệp và Luật Chứng khoán, thì năm nay lại có công văn hướng dẫn: Việc chào bán cổ phiếu riêng lẻ của các công ty cổ phần không phải công ty đại chúng được thực hiện sau khi đăng ký với Sở KH& ĐT nơi cấp đăng ký kinh doanh. Thủ tục mới được đẻ thêm này trái Luật Doanh nghiệp.
Theo nguyên tắc của pháp luật thì những “quy định” như thế không có giá trị pháp lý. Tuy nhiên, trên thực tế, các doanh nghiệp và người dân lại không thể không chấp hành!
Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC.
——
Bài đã đăng Tạp chí Nhà Quản lý số 68/02-2009