(ANVI) – Quan điểm hay kỹ thuật?

Dự luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đóng vai trò của một “kiến trúc sư” cho cả hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, nó ảnh hưởng rất lớn đến sự thống nhất, bài bản về hình thức và nội dung của các đạo luật nói riêng, của các văn bản khác nói chung sau này.

Dự luật đã đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, bằng cách loại trừ nhiều hình thức văn bản, trong đó có Chỉ thị, mà trên thực tế có đến gần 100% được ban hành không có nội dung gì đáng gọi là “quy phạm”.

Vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục xem xét. Đặc biệt, Luật này là một “luật làm luật” cho nên cần “làm gương” trong việc “quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay”. Hãy quyết tâm xây dựng một đạo luật không cần văn bản hướng dẫn, thay vì chỉ là khẩu hiệu mong muốn lâu nay. Thế thì còn rất nhiều quy định về thể thức, yêu cầu cụ thể trong trình bày văn bản cần được đưa thêm vào.

Nếu diễn đạt như quy định tại khoản 2, Điều 1 của Dự thảo là: Văn bản không được ban hành đúng hình thức, trình tự sẽ “không có hiệu lực bắt buộc chung”, thì liệu toàn bộ hệ thống các văn bản còn lại (không phải là văn bản quy phạm pháp luật) sẽ bị quy định này vô hiệu hoá?

Thật khó hiểu là tại sao Luật hiện hành gọi là dự thảo Nghị quyết, nghị định nhưng lại cứ phải gọi dự thảo luật là một “dự án luật”. Dự án chỉ nên sử dụng cho tổng thể công việc tổ chức soạn thảo, chi phí, tiến độ,… làm luật. Còn bàn bạc, góp ý, thông qua một bản thảo văn bản được thể hiện dưới hình thức một văn bản quy phạm pháp luật, thì phải gọi đúng là dự thảo (dự luật), chứ không thể nhập nhằng với dự án luật. Dự thảo Luật lần này đã phân biệt giữa 2 khái niệm này. Tuy nhiên, vẫn còn một số chỗ chưa rõ, chẳng hạn không biết việc lấy ý kiến về Dự án luật (Điều 31 của Dự thảo) được tiến hành ở đâu, chứ hàng chục năm nay, nhân dân chỉ được góp ý cho các Dự thảo luật.

Lệnh có là văn bản quy phạm pháp luật?

Lệnh công bố luật, pháp lệnh của Chủ tịch Nước chỉ nên coi là một văn bản hành chính, vì bản thân luật, pháp lệnh đã là văn bản quy phạm pháp luật, không thể coi lệnh công bố cũng là văn bản quy phạm pháp luật. Cũng như hiện nay chỉ thừa nhận nghị định, chứ các quy chế, quy định, điều lệ,… ban hành kèm theo nghị định không phải là văn bản quy phạm pháp luật (hay nói đúng hơn, chỉ là các văn bản pháp quy phụ). Nếu coi lệnh công bố luật và pháp lệnh cũng là văn bản quy phạm pháp luật, thì sẽ dẫn đến sự trùng lặp về loại văn bản, chồng chéo về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không biết văn bản nào là chính, văn bản nào là phụ.

Phải chăng vì coi lệnh của Chủ tịch Nước là văn bản quy phạm pháp luật nên trong nhiều năm, Công báo đã không xếp luật và pháp lệnh vào mục văn bản của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, mà lại xếp vào mục văn bản của Chủ tịch Nước?[1] Các lệnh khác của Chủ tịch nước thì nên gọi là Quyết định, cho nó đỡ phức tạp, mà lại tránh được cảm giác “quân sự hoá” nền hành chính.

Thông tư của Bộ hay Bộ trưởng?

Điều 16 của Dự thảo quy định Thông tư là của Bộ trưởng ban hành. Luật hiện hành cũng quy định như vậy (cùng với Quyết định và Chỉ thị). Như vậy, cơ quan bộ không có thẩm quyền ban hành Thông tư. Tuy nhiên cả Dự luật, cũng như nhiều đạo luật hiện hành đã không thể hiện một cách chính xác và nhất quán về thẩm quyền này.

Điều 1 và nhiều điều khác trong Dự thảo lại quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành…” (chứ không có cá nhân ban hành?). Điều 20 quy định “Thông tư liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành,…” (tức là của 2 cơ quan chứ không phải của Viện trưởng và Chánh án?)

Chính vì vậy, rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế đã “chuyển” thẩm quyền của Bộ trưởng thành của Bộ. Xin dẫn chứng một số đạo luật sau:

–        Nhiều điều, khoản trong Bộ luật Lao động năm 1994, Bộ luật Dân sự năm 2005,… khi đề cập đến vấn đề lãi suất ngân hàng đều viết là: “Theo quy định của Ngân hàng Nhà nước” chứ không có chỗ nào viết là: “Theo quy định của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước”;

–        Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997 có 17 lần xuất hiện cụm từ: “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quy định” (hoặc quyết định, cho phép, cấp phép, chấp thuận, chuẩn y,…), nhưng cũng lại có tới 41 lần ghi nhận cụm từ: “Ngân hàng Nhà nước quy định” (hoặc quyết định, cho phép, cấp phép, chấp thuận, chuẩn y,…). Ví dụ, khoản 1, Điều 28 và khoản 2, Điều 30 thì viết: “Ngân hàng Nhà nước chuẩn y”, nhưng đến khoản 2, Điều 36, thì lại là: “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chuẩn y”; hoặc tại các khoản 1 và 2, Điều 31; các khoản 1 và 3, Điều 32; Điều 34; các khoản 1 và 2, Điều 99; khoản 1, Điều 122, thì viết: “Ngân hàng Nhà nước chấp thuận”; nhưng riêng Điều 46, thì lại là: “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chấp thuận”;

–        Luật Chứng khoán năm 2006 cũng có tới 25 lần nhắc đến quy định, ban hành, phê chuẩn của Bộ Tài chính, trong khi đó chỉ có 2 lần nói đến sự phê chuẩn của Bộ trưởng Bộ Tài chính.

Như vậy, nếu cứ theo đúng câu chữ của các đạo luật trên, thì sẽ không thể phân biệt được trường hợp nào văn bản là do Bộ ban hành và trường hợp nào thì văn bản sẽ do Bộ trưởng ban hành. Vậy, văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và các văn bản nói chung nên là của cơ quan Bộ hay của Bộ trưởng?

Cũng không phải là do cơ quan được tổ chức theo chế độ thủ trưởng thì phải là văn bản của Bộ trưởng. Càng không phải do vấn đề này quan trọng thì được giao cho đích danh Bộ trưởng, còn vấn đề khác ít quan trọng thì giao thẩm quyền cho Bộ nói chung.

Theo tôi, không nên coi các văn bản nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng là của Bộ trưởng, mà cần coi các văn bản đó là của Bộ; trong đó đương nhiên Bộ trưởng sẽ là người chịu trách nhiệm cao nhất trong việc tổ chức soạn thảo và ban hành. Hay nói cách khác, tất cả các văn bản có ghi tiêu đề của Bộ, đóng dấu chính thức của Bộ theo đúng thể thức hành chính, thì đều được coi là văn bản của Bộ. Khi cần có sự phân biệt cụ thể hơn, thì mới nhắc đến đích danh chức vụ và tên người ký văn bản. Chỉ nên coi văn bản là của cá nhân Bộ trưởng khi tiêu đề ghi Bộ trưởng thay vì ghi tên Bộ. Tất nhiên, có một điều rất cần thiết phải quy định cụ thể trong các trường hợp trên là: Các loại hình văn bản nói chung của Bộ có thể do cấp Vụ trưởng, Vụ phó ký, nhưng văn bản quy phạm pháp luật nhất thiết phải do Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng ký thay, cấp Vụ không có thẩm quyền ký văn bản quy phạm pháp luật (ký thừa lệnh bộ trưởng).

Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997 có rất nhiều quy phạm xác định rõ các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước trong các việc quy định, sử dụng, xác định, công bố, thực hiện, thu hồi, tổ chức,… Như vậy, các quyết định, thông tư và chỉ thị nhằm quy định, xác định, công bố,… các vấn đề trên hoàn toàn có thể coi là văn bản của Ngân hàng Nhà nước và đương nhiên do Thống đốc ký (còn người khác thì có thể ký thay, ký thừa lệnh).

Ngoài ra, văn bản quy phạm pháp luật bao giờ cũng phải đóng dấu chính thức, mà con dấu thì chỉ ghi là Bộ gì đó, chứ làm gì có chữ Bộ trưởng. Điều này càng thể hiện rõ trong trường hợp Bộ trưởng chỉ phụ trách một lĩnh vực công tác chứ không phụ trách một Bộ hoặc một cơ quan Nhà nước cụ thể nào. Mấy chục năm nay, tôi mới chỉ thấy có mấy con dấu ghi tên cá nhân thay cho con dấu cơ quan. Đó là con dấu “Chủ tịch Nước”, “Chủ tịch Quốc hội” và “Thủ tướng Chính phủ”. Ngoài ra, có 2 con dấu khá lạc lõng đã từng xuất hiện trong một thời gian ngắn, đó là “Kiến trúc sư trưởng” TP Hà Nội và TP Hồ Chí Minh mấy năm trước, kiểu con dấu “Tỉnh trưởng” thời Pháp thuộc.[2]

Việc quy định rõ văn bản quy phạm pháp luật là của Bộ sẽ tránh được tình trạng mâu thuẫn, lẫn lộn, thiếu thống nhất và không phân biệt rõ trong khi quy định về thẩm quyền và gọi tên văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế cũng như trong chính các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Mở rộng ra các loại văn bản khác, ở một số cơ quan, ngoài cấp trưởng ký, cấp phó ký thay và cấp dưới trực tiếp ký thừa lệnh thì còn một số chức danh khác cũng được ký văn bản và đóng dấu cơ quan, nhưng rõ ràng không thể coi đó là văn bản của một cá nhân. Ví dụ bản án là văn bản của toà án nhưng do thẩm phán được quyền ký nhân danh toà án mà không phải là ký thay, ký thừa lệnh hay thừa uỷ quyền của chánh án.

Công báo từ năm 1945 đến nay cũng chỉ có mục văn bản của bộ này, bộ nọ, bộ kia chứ chưa bao giờ thấy ghi là của Bộ trưởng.

Bố cục chuẩn tránh cho bộ khung méo mó:

Bố cục chương, mục,… như Điều 5 của Dự thảo vẫn còn quá sơ sài, chung chung. Vẫn chưa có quy định về việc viện dẫn và việc đánh số thứ tự cho các chương, mục, điều, khoản,… trong bố cục của văn bản quy phạm pháp luật. Cần giải quyết tình trạng thực tế lâu nay là không thống nhất khi phải gọi tên, nhất là phân biệt giữa khoản, điểm và giữa phần, mục, điểm trong các văn bản. Xin lấy ví dụ:

–        Điều lệ Trật tự an toàn giao thông đường bộ và trật tự an toàn giao thông đô thị, ban hành kèm theo Nghị định số 36-CP ngày 29-5-1995 của Chính phủ (sau đó lại được gọi là Nghị định của Chính phủ số 36-CP ngày 19-5-1995). Thông thường, các điều luật được chia thành các khoản 1, 2, 3,… và các khoản tiếp tục được chia thành các điểm a, b, c,… Điều 22 của Điều lệ cũng được chia thành “khoản 1” và “khoản 2”. Nhưng đến Điều 42, thì lại được chia thành “khoản a” và “khoản b”; sau đó “khoản a” lại được chia thành các “điểm 1”, “điểm 2”,… Và khi “khoản b”, Điều 42 viện dẫn đến Điều 22, thì lại biến “khoản 1, Điều 22” thành “điểm 1, Điều 22”. Sau đó đến khoản 17, Điều 2, Nghị định của Chính phủ số 75/1998/NĐ-CP ngày 26-9-1998 về sửa đổi, bổ sung một số Điều của Nghị định số 36-CP nói trên, thì “khoản a, Điều 42” lại được biến thành “điểm a, Điều 42”(8). Như vậy, sau khi được “trao đi, đổi lại” giữa 3 Điều, đã có hai lần “khoản” bị biến thành “điểm” và cuối cùng thì không còn phân biệt được trong các Điều trên, đâu là “khoản” và đâu là “điểm” nữa.

–        Nghị quyết số 58/1998/UBTVQH10 ngày 20-8-1998 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội “về giao dịch dân sự về nhà ở trước ngày 1-7-1994” lại được chia thành: Mục – điều – khoản – điểm khác với tất cả các Nghị quyết khác;

–        Thông tư số 01/1999/NHNN7 ngày 16-4-1999 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước hướng dẫn thực hiện Nghị định số 63/1998/NĐ-CP ngày 17-8-1998 của Chính phủ lại cũng được chia thành các chương mà không chia thành phần như các Thông tư khác;

–        Thông tư số 85/1999/TT-BVHTT ngày 19-6-1999 của Bộ trưởng Bộ Văn hoá – Thông tin, hướng dẫn thực hiện một số điểm về hoạt động quảng cáo, trong đó bố cục được phân thành: Chương – điều – khoản – điểm như Quy chế, khác hẳn với các bố cục thông thường của một thông tư do các Bộ khác ban hành;

–        Thông tư số 12/1999/TT-BTP ngày 25-6-1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hướng dẫn thực hiện một số quy định về hộ tịch, được chia thành bố cục lần lượt: Từ I, II,… đến A, B,… rồi 1, 2,… và a, b,… Trong đó I, II (La-mã) được gọi là mục; A, B (lớn) được gọi là điểm; đến 1, 2 (nhỏ) cũng được gọi là điểm; đến a, b (nhỏ) cũng lại được gọi là điểm và cho đến ký hiệu “A.1”, “A.2” (thuộc a nhỏ) cũng vẫn được gọi là điểm (!?). Như vậy, có tới 4 loại kết cấu ở các cấp độ hoàn toàn khác nhau nhưng đều được gọi chung là điểm. Đó quả là một sự vô lý, rối rắm, thách đố người đọc.

Trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, khi viện dẫn cũng không thống nhất về trật tự, văn bản này thì viện dẫn bắt đầu từ chương, mục xuống đến điều, khoản; văn bản khác lại viện dẫn từ đoạn, điểm trở lên. Đều thuộc phần “căn cứ” mở đầu, văn bản này thì viện dẫn ngày thông qua, văn bản kia thì viện dẫn ngày công bố và văn bản khác thì lại viện dẫn ngày có hiệu lực. Hoặc cùng một phần nội dung, nhưng văn bản này thì gọi là “khoản” hoặc “điểm”, văn bản khác lại gọi là “tiết”,…

Trong các Nghị định, có tình trạng đánh thứ tự các điểm bằng chữ cái theo nhiều cách khác nhau. Đa số đánh thứ tự a, b, c, d và đ theo bảng 23 chữ cái tiếng Việt; nhưng một số lại bỏ qua chữ đ; một số lại thêm vào chữ f, thậm chí có Nghị định đánh thứ tự có cả đ lẫn f (không theo bảng chữ cái nào). Một số văn bản quy phạm pháp luật của các ngành lại đánh số thứ tự các điều khoản theo kiểu 1.3, 4.6.8, 9.12.14,… Có văn bản thì đánh thứ tự (i), (ii), (iii),… và cuối cùng thì không biết phải gọi tên các “chấm” và các chữ “i” ấy là gì nữa, trong khi luật, pháp lệnh và nghị định chưa bao giờ trình bày theo kiểu đó. Một số văn bản quy phạm pháp luật khác thì lại trình bày phức tạp, thiếu khoa học với quá nhiều tầng lớp nội dung, nên khi phải sửa đổi hoặc cần viện dẫn đành phải mô tả nôm na theo kiểu gạch đầu dòng thứ nhất, dấu cộng thứ hai, dấu sao ở trang ba,… Như vậy, về hình thức bố cục của các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay là khá tự do, tuỳ tiện.

Không thể chấp nhận ở Dự luật này những đoạn văn phi bố cục, tức là không nằm trong bất kỳ một khoản, điểm nào của điều luật, như đoạn đầu của Điều 2, 3, 34, 38, 39,…. Đoạn dẫn dắt này chỉ cần thiết đối với các trường hợp không đặt tên Điều.

Có bỏ quên các loại văn bản kèm theo?

Dự luật loại bỏ được một số văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại bỏ qua một đống những văn bản ăn theo: Quy chế, quy định, điều lệ, thể lệ, chế độ, nội quy, quy trình, tiêu chuẩn, định mức, bảng, biểu, hệ thống, danh mục,… Thế nào là quy định, quy chế; thế nào là thể lệ, điều lệ,…? Dự luật cũng như Luật hiện hành và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đều không “đụng tới”, mà để “trôi nổi” các loại văn bản pháp quy phụ này, nên dẫn đến thiếu sự thống nhất về nội dung và hình thức. Cùng một vấn đề cần ban hành, nhưng mỗi lúc lại được thể hiện dưới các tên gọi khác nhau. Ví dụ:

–        Nghị định số 161-HĐBT ngày 18-10-1988 của Chính phủ ban hành kèm theo “Điều lệ quản lý ngoại hối”, nhưng đến Nghị định số 63-CP ngày 17-8-1998 thì các chương, điều về “quản lý ngoại hối” lại được quy định thẳng trong Nghị định (không còn Điều lệ ban hành kèm theo Nghị định). Cũng tương tự như vậy là 2 Nghị định về “Thể lệ thanh toán không dùng tiền mặt”;

–        Nghị định số 42-CP ngày 16-7-1996 của Chính phủ ban hành “Điều lệ Quản lý đầu tư và xây dựng”, nhưng đến Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8-7-1999, thì Điều lệ trên lại được thay thế bằng “Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng”; đến Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07-02-2005 về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình thì lại quy định thành các điều thẳng trong Nghị định;

–        Trước đây có “Thể lệ tín dụng”, nay không chuyển thành “Thể lệ cho vay” mà lại là “Quy chế cho vay”, ban hành kèm theo Quyết định của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước;

–        Ngược lại một thời gian trước đây, cùng hướng dẫn thi hành Luật và Nghị định về Ban hành văn bản quy phạm, Bộ Giáo dục và Đào tạo thì có Quy định về soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm (ban hành kèm theo Quyết định số 4235 ngày 16-12-1997); Ban Vật giá Chính phủ thì ra Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định 101-CP (Thông tư số 02 ngày 13-4-1998); còn Cục Dự trữ Quốc gia thì lại có Quy chế ban hành văn bản QPPL (ban hành kèm theo Quyết định số 65 ngày 10-9-1998).

Đặc biệt Dự luật đã bỏ loại hình Quyết định của các Bộ, là hình thức văn bản chủ yếu ban hành kèm theo quy chế, quy định,… nên càng cần phải quy định cụ thể về các loại hình văn bản pháp quy phụ này, tránh tình trạng “trăm hoa đua nở” và gượng ép ban hành kèm theo thông tư.

—————————–

Bài được lưu ở đây:

ĐC: Công ty Luật ANVI, tầng 2, Tòa nhà Savina, số 1 Đinh Lễ, phố Tràng Tiền, quận Hoàn Kiếm, HN

FB: Trương Thanh Đức (www.facebook.com/LSTruongThanhDuc)

E-mail: duc.tt @anvilaw.com

Web: www.anvilaw.com

ĐT: 090.345.9070

[1] Cũng có một số năm Công báo xếp Luật vào mục văn bản của Quốc hội, Pháp lệnh vào mục văn bản của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

[2] Trên thực tế hầu như đều bị gọi nhầm cơ chế tổ chức “Kiến trúc sư trưởng” thành “Cơ quan kiến trúc sư trưởng” hoặc “Văn phòng kiến trúc sư trưởng”.

(8) Trong ví dụ này, việc gọi “khoản” hay “điểm” là ghi theo đúng cách gọi tên đã được nêu ra trong chính các điều, khoản liên quan của 2 Nghị định.