(NN&PL) – Những bất cập trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
1- Văn bản hướng dẫn có phần “lấn át” văn bản chính
Lâu nay, luật và pháp lệnh của chúng ta thương chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung chung chung, hầu như không thể áp dụng vào thực tế, nếu như chưa có hàng loạt văn bản hướng dẫn thi hành. Nhiều nội dung quan trọng không được giải quyết trong các văn bản chính, mà dành quyền cho các văn bản hướng dẫn và cụ thể hoá. Không ít vr hướng dẫn đã vô tình hoặc hữu ý lấn át văn bản chính, trở thành yếu tố quyết định, và chiếm ưu thế về cả nội dung cũng như khối lượng so với văn bản chính. Ví dụ, Luật Đất đai ban hành 10-1993, đã có đến trên 218 văn bản hướng dẫn thi hành (Báo Doanh nghiệp số 28 tháng 7-1997). Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, ban hành tháng 7-1995, đã có tới 24 nghị định và 100 thông tư, chỉ thị,… hướng dẫn thi hành (Tạp chí Pháp lý, số 2-1998).
Hình thức và nội dung của con dấu rất quan trọng cả về pháp lý và thực tế. Nghị định số 62-CP ngày 22-9-1993 của Chính phủ về Quản lý và sử dụng con dấu, không quy định đơn vị nào phải dùng dấu vuông. Nhưng bằng các thông tư, công văn hướng dẫn, hàng vạn đơn vị đang dùng dấu tròn phải đổi sang dấu vuông và rồi lại đổi từ dấu vuông sang tròn, đã gây xáo trộn bao nhiêu quan hệ và làm tốn kém không biết bao nhiêu tiền bạc. Mặc dù, đã qua nhiều lần đổi dấu, nhưng hiện nay việc ghi tên các đơn vị ở phần vòng trong của con dấu vẫn rất khác nhau, đôi khi rất khó phân biệt. Ví dụ, cùng là Chi nhánh như nhau; tại Hà Nội, được ghi là: “Chi nhánh Ngân hàng TMCP Hàng hải VN”, tại Vũng Tàu được ghi là: “Chi nhánh Ngân hàng TMCP Hàng hải VN tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu”, còn đặc biệt hơn, tại TP HCM lại được ghi là: “Chi nhánh Ngân hàng TMCP Hàng hải VN TP Hải Phòng”. Như vậy, nơi thì không ghi, nơi thì ghi tên địa phương đặt chi nhánh, nơi khác lại ghi tên địa phương nơi đóng trụ sở chính của tổ chức?.
Thực tế không hiếm trường hợp luật, pháp lệnh vẫn giữ nguyên, nhưng nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành lại được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung khác hẳn so với hướng dẫn cũ. Hai nghị định quy định chi tiết Luật Khuyến khích đầu tư trong nước là một ví dụ khá rõ. Luật Đất đai không quy định cụ thể việc cấp giấy tờ sử dụng đất hợp pháp. Nghị định 60-CP ngày 05-7-1994 bắt phải nộp 100% tiền đất, Nghị định 45-CP ngày 03-8-1996 sửa lại mức nộp là 100%, 20% và 0%. Đặc biệt, các cơ quan chức năng lại đang dự thảo một Nghị định khác theo chiều hướng giảm thấp mức nộp hơn nữa. Rõ ràng, tuy chúng ta đã có tới mấy Luật Đất đai, nhưng hầu hết những vấn đề quan trọng như trên lại nằm ngoài phạm vi của Luật. Cũng chỉ vì luật quá chung chung nên các văn bản hướng dẫn buộc phải có vai trò quan trọng là khép kín các lỗ hổng của luật pháp.
Chí có điều, luật và pháp lệnh của chúng ta còn để lại quá nhiều lỗ hổng.
Để giải quyết vấn đề này, khoản 1, Điều 7, Luật Ban hành VBQPPL đã quy định: “Luật, pháp lệnh và các VBQPPL khác phải được quy định cụ thể để khi các văn bản có hiệu lực thì được thi hành ngay”.
Tuy vậy, sau khi có Luật Ban hành VPQPPL, một số luật và pháp lệnh vẫn có nhiều điều khoản chung chung. Số điều khoản của văn bản hướng dẫn và quy định chi tiết thi hành vẫn có xu hướng lớn hơn hẳn số điều khoản của luật. Ví dụ: Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 1997 có khoảng 13 trang mà Thông tư liên tịch hướng dẫn Luật đã lên tới 31 trang (chưa kể 10 trang phụ lục). Luật Thương mại năm 1997 có 264 điều, nhưng dự kiến có tới 16 nghị định quy định chi tiết thi hành. Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Luật Các Tổ chức tín dụng năm 1997 có tổng cộng 194 điều, nhưng dự kiến có tới 24 nghị định kèm theo.
Mỗi nghị định trên, chắc hẳn cũng có tới một vài chục điều, đó là chưa kể tới việc, sẽ còn phải có rất nhiều thông tư hướng dẫn thi hành tiếp theo. Chỉ trong 6 tháng đầu năm 1998, riêng Bộ Tài chính đã ban hành tới gần 100 thỏng tư và thông tư liên tịch hướng dẫn thi hành các văn bản của cấp trên. Ngoài ra, lại còn tình trạng các cơ quan ra thêm rất nhiều công văn, thông báo “hỗ trợ” thêm cho các VBQPPL, mà trong thực tế cũng có hiệu lực quan trọng chẳng kèm gì các VBQPPL và không thể không nắm bắt, thực hiện.
Quá nhiều văn bản hướng dẫn thì dễ dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo. Mỗi văn bản hướng dẫn cũng khó tránh khỏi tình trạng nhắc lại nội dung văn bản chính, vì vậy trở lên trùng lặp. Đôi khi văn bản hướng dẫn còn “chép” gần hết nội dung văn bản chính.
2- Văn bản hướng dẫn sai về hình thức văn bản
Trước đây, các Bộ, ngành ban hành VBQPPL khỏng đúng về mặt hình thức của văn bản diễn ra khá phổ biến. Có những vấn đề đúng ra phải được thể hiện duới dạng các quyết định, chỉ thị hay thông tư, nhưng lại được ban hành dưới hình thức các công văn, thông báo, công điện,… Trong vụ án TAMEXCO, Thông báo 08, năm 1991 của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) là một văn bản không đúng về mặt hình thức VBQPPL đã gây ra bao sự tranh cãi trong khi xem xét, quyết định về vụ án. Có thể kể ra một số văn bản sai về hình thức trong năm 1996 như: Công văn số 99, ngày 01-01-1996 của Tổng cục trưởng Hải quan, quy định tiêu chuẩn hành lý miễn thuế đối với những đối tượng xuất nhập cảnh thường xuyên; Công văn số 453, ngày 27-4-1996 của Bộ trưởng Nội vụ, hướng dẫn bổ sung mẫu dấu; Công văn số 3722, ngày 15-8-1996 của Bộ trưởng Thương mại hướng dẫn bổ sung và quy định chi tiết hợp đồng gia công cho nước ngoài; Công văn số 3006 ngày 28-8-1996 của Bộ trưởng Tài chính hướng dẫn cụ thể thêm một số điểm về thuế doanh thu,…
Luật Ban hành VBQPPL đã quy định cụ thể về hình thức VBQPPL của các bộ, ngành. Nhưng gần đây, vẫn còn hiện tượng VQPPL được ban hành không đúng hình thức. Ví dụ Công văn số 3070, ngày 27-5-1997 của Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư công bố Danh mục hàng thay thế hàng nhập khẩu để giảm thuế năm 1997; Công văn số 417, ngày 31-7-1997 của Thống đốc NHNN hướng dẫn thực hiện những giải pháp cấp bách của Chính phủ và Thủ tưởng Chính phủ liên quan đến công tác tín dụng ngân hàng; Công văn số 2729 ngày 06-8-1997 của Bộ trưởng Tài chính hướng dẫn bổ sung chính sách chế độ tài chính; Công văn số 3498 ngày 11-10-1997 của Tổng cục trưởng Hải quan quy định thủ tục hải quan đối với hàng chuyển tiếp hoặc hàng từ cửa khẩu/cảng này chuyển về cửa khẩu/cảnh khác,…
Chỉ riêng các từ “quy định”, “hướng dẫn” và “công bố” trong trích yếu nội dung của các văn bản nói trên cũng đã cho thấy chúng cần phải được thể hiện dưới hình thức các thông tư, quyết định hoặc chỉ thị.
Để bảo đảm tính chặt chẽ cần thiết của các VBQPPL, cần bổ sung nguyên tắc xây dựng văn bản: VBPQPL được ban hành không đúng hình thức văn bản sẽ bị vô hiệu.
3- Văn bản hướng dẫn ban hành quá chậm trễ
Với quan điểm và cách thức xây dựng luật và pháp lệnh của chúng ta như hiện nay, thì không thể thiếu các văn bản hướng dẫn và quy định chi tiết thi hành. Nhưng cái “không thể thiếu ấy” lâu nay được ban hành quá chậm trễ, nhanh thì sau khi văn bản chính có hiệu lực một vài tháng, còn chậm thì có khi tới một vài năm.
Điển hình của sự chậm trễ là: Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Quốc tịch ra sau gần 2 năm; Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Báo chí ra sau 2 năm rưỡi; Nghị định quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Phòng chống lụt báo ra sau hơn 3 năm; Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Dầu khí ra sau 3,5 năm,…
Một ví dụ khác, Luật Đất đai được ban hành 7-1993, đến 9-1994 mới có Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước cho thuê đất, đến 2-1995 mới có Nghị định quy định thi hành Pháp lệnh, đến 12-1995 mới có quy định về khung giá cho thuê đất của Bộ Tài chính (cuối 8-1996 mới được đăng trên Công báo), đến 8-1996 lại có Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung; đến 12-1996 lại có Nghị định,…. Và từ năm 1996 đến nay, Luật Đất đai đang được khẩn trương soạn thảo lại.
Để khắc phục tình trạng đó, khoản 2, Điều 7, Luật Ban hành VBQPPL đã quy định: “Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực”.
Nhưng từ năm 1997 đến nay, văn bản hướng dẫn vẫn tiếp tục bị chậm trễ. Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự có hiệu lực từ ngày 22-5-1997, nhưng đến tận 17-01-1998, Thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng mới có hiệu lực; Luật Thương mại có hiệu lực từ 01-01-1998 nhưng cho đến tận tháng 6-1998, mới có duy nhất một Nghị định được ban hành trong số 16 văn bản dự kiến,…
Ngay Luật Ban hành VBQPPL, sau khi đã có hiệu lực 9 tháng mới có Nghị định 101-CP quy định chi tiết thi hành. Trong những ngày “vắng mặt” văn bản hướng dẫn ấy, thì các VBQPPL buộc phải tuỳ nghi, khó mà đúng luật định. Chẳng hạn trong khi bên cạnh một số văn bản liên ngành được gọi theo quy định mới là “thông tư liên tịch” thì nhiều văn bản vẫn được ghi như cũ là “thông tư liên bộ”.
Để bảo đảm nguyên tắc pháp chế, có lẽ Điều 7 nói trên cần phải sửa lại: “Tất cả những nội dung cần thiết phải được thể hiện và hướng dẫn cụ thể, chi tiết thi hành ngay trong các dự án luật, pháp lệnh. Chỉ những vấn đề phát sinh sau khi đã thực hiện luật, pháp lệnh thì mới được ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành.”
Về số và ký hiệu của các VBPQPL, cũng có nhiều vấn đề. Nhiều năm qua, Nhà nước ta đã bỏ việc đánh số luật và pháp lệnh, nên khi viện dẫn thì mỗi cơ quan trích dẫn một kiểu. Đa số chỉ trích dẫn tên luật, pháp lệnh; một số thì ghi thêm ngày thông qua, một số ghi thêm ngày ban hành, một số khác lại ghi thêm ngày có hiệu lực,… Riêng Bộ Văn hoá – Thông tin, khi viện dẫn Pháp lệnh Bảo vệ và sử dụng các di tích lịch sử và danh lam thắng cảnh năm 1984 lại đi lấy số Lệnh công bố của Chủ tịch nước làm số của Pháp lệnh?
Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, nếu đánh số theo Luật Ban hành VBQPPL, có hiệu lực từ 01-01-1997, thì là luật thứ 6 trong năm; nhưng nếu đánh số sau khi có Nghị định 101-CP nói trên có hiệu lực, thì lại là luật đầu tiên. Trên thực tế, khi được đăng chính thức trên Công báo thì không thấy có số luật, khi đăng trên Thời báo và Tạp chí Ngân hàng cũng như in thành sách của NXB Chính trị Quốc gia thì được đánh số “01/1997/QH10”, còn đăng trên tập “Các văn bản pháp quy” của Bộ Thương mại thì lại được đánh số “06/1997/QHX”. Vậy, đâu mới là số và ký hiệu chính xác của Luật này?
Đó là hậu quả của việc văn bản hướng dẫn được ban hành quá chậm hay là kết quả của việc các văn bản chưa được coi trọng về mặt hình thức?
Nhân đây cũng cần phải nói thêm rằng, quy định về việc đánh số và ký hiệu cũng có phần chưa hợp lý. Với những đặc thù quan trọng của chúng, các đạo luật và pháp lệnh nên đánh số lần lượt toàn bộ từ trước đến nay, hơn là đánh số theo năm như các văn bản khác (đến nay mới chỉ có vài trăm luật và pháp lệnh). Đối với các thông tư liên tịch, thì nên quy định đánh số theo một hệ thống chung hàng năm, chứ không nên đánh theo số của từng ngành như hiện nay, vì đánh số như vậy thì có số mà chẳng có trật tự thống nhất. Việc đánh số, ký hiệu cũng cần phải ngắn gọn, chứ không nên quy định phải đầy đủ mọi yếu tố, làm cho một số văn bản trở nên quá ư dài dòng. Ví dụ, Thông tư liên tịch ngày 21-10-1997 của liên Bộ Thương mại, Nội vụ, Tài chính và Tổng cục Hải quan Hướng dẫn thực hiện việc chống buôn lậu theo Nghị quyết 85/CP-m, có hàng số và ký hiệu là “Số 7/1997/TTLT/BTM – BNV – BTC – TCHQ” hoặc Thông tư liên tịch ngày 02-01-1998 của Toà án NDTC, Viện Kiểm sát NDTC và Bộ nội vụ hướng dẫn áp dụng một số quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự, có hàng số và ký hiệu là: “Số 01/1998/TTLT – TANDTC – VKSNDTC – BNV”.
4- Văn bản không được đăng hoặc đăng quá muộn
Công báo là nơi đăng chính thức các VBQPPL của Nhà nước và có giá trị như bản gốc, nhưng trước đây lại thuộc loại tài liệu mật, hạn chế phổ biến. Từ năm 1991 đến nay, Công báo mới được phổ biến rộng rãi, nhưng việc đăng các VBQPPL thì vẫn rất chậm. Đó là chưa kể thời gian thực tế in và phát hành còn cách xa ngày được ghi trên Công báo. Có thể kể ra một số văn bản rất cần phải được phổ biến rộng rãi, nhưng đã bị đăng chậm như: Nghị định 49-CP ngày 26-7-1995 của Chính phủ quy định xử phạt hành chính về hành vi vi phạm trật tự ATGT đường bộ và trật tự ATGT đường thuỷ, sau 6 tháng mới đăng. Quyết định số 1357-TC/QĐ/TCT ngày 30-12-1995 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về quy định khung giá cho thuê đất đối với các tổ chức trong nước được Nhà nước cho thuê đất, chỉ đăng sau 8 tháng; đặc biệt, Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân năm 1990, chỉ được đăng sau khi đã có hiệu lực tới 2 năm rưỡi.
Nhiều văn bản quan trọng còn không được đăng trên Công báo như: Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, năm 1988; Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, năm 1989; Pháp lệnh Hải quan, năm 1990; Pháp lệnh Khiếu nại và tố cáo của công dân, năm 1995,…
Điều 10, Luật Ban hành VBQPPL đã quy định rõ: “VBQPPL của cơ quan Nhà nước ở trung ương phải được đăng Công báo trong thời hạn chậm nhất mười lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”. Điều này cũng phù hợp với quy định tại khoản 3, Điều 75 “Các VBQPPL của Chính phủ, Thủ tuớng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án NDTC, Viện trưởng Viện kiểm sát NDTC và các VBQPPL liên tịch có hiệu lực sau mười lăm ngày, kể từ ngày ký văn bản hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó”.
Nếu thực hiện theo đúng quy định về thời hạn đăng VBQPPL, thì hầu như các văn bản sẽ được phổ biến kịp thời cùng với thời điểm mà chúng có hiệu lực. Tuy nhiên, cũng vẫn còn phải mất một số ngày nữa mới đến được tận tay các tổ chức và cá nhân, vì Công báo chỉ ra một tháng 3 số (trước năm 1998 là 2 số).
Nhưng trên thực tế, hầu hết các văn bản chỉ được đăng Công báo sau 15 ngày. Trong năm 1997, có 9 luật và pháp lệnh, thì cả 9 đều đăng chậm hơn thời hạn quy định. Chính Luật Ban hành VBQPPB cũng chỉ được đăng Công báo sau gần 2 tháng, kể từ ngày công bố.
Năm 1997, vẫn có rất nhiều VBQPPL của các ngành không được đăng Công báo, như: Quyết định số 332 ngày 28-2-1997 của Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành Quy chế thông tin, quảng cáo thuốc và mỹ phẩm dùng cho người; Thông tư số 399 ngày 7-4-1997 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, hướng dẫn một số quy định về bán đấu giá tài sản; Thông tư liên tịch số 01 ngày 19-6-1997 của Toà án NDTC, Viện Kiểm sát NDTC, Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính, hướng dẫn việc xét xử và thi hành án về tài sản; Quyết định số 207 ngày 1-7-1997 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước ban hành Quy chế mở thư tín dụng nhập hàng trả chậm; v.v…
Rõ ràng, với tình trạng VBQPPL chậm được ban hành và bị đăng thiếu, đăng chậm như trên, thì các tổ chức và cá nhân phải chấp hành hoặc dù có mong muốn tuân thủ pháp luật cũng sẽ luôn luôn không biết hoặc không thể nắm bắt được kịp thời những quy định cần thiết của luật pháp. Có thể khẳng định rằng, trên thực tế, cho đến hiện nay, vẫn không có một cơ quan nào, kể cả Văn phòng Chính phủ hay Bộ Tư pháp, tập hợp và theo dõi được đầy đủ các VBQPPL của Trung ương.
Liệu đó có phải là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng thiếu hiểu biết và gia tăng các trường hợp vi phạm pháp luật?
5- Nhầm lẫn khi tuyên truyền VBQPPL
Trong thời gian qua, báo chí nước ta đã tích cực đưa tin và tuyên truyền về các VBQPPL, nhưng điều đáng tiếc là vẫn còn có sự nhầm lẫn về nội dung và thẩm quyền ban hành văn bản.
Nghị định là hình thức văn bản độc lập, quan trọng nhất và duy nhất chỉ của Chính phủ, nhưng trên nhiều báo chí, vẫn nhhiều khi đưa tin nhầm lẫn Nghị định là văn bản của Hội đồng Chính phủ (tên gọi từ những năm 70) hoặc của Thủ tướng Chinh phủ. Ngược lại, một số công văn, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, nhiều khi lại bị đưa nhầm lẫn thành văn bản của Chính phủ.
Năm 1996, Báo Hải Phòng đã đăng đi đăng lại nhiều lần một tiêu đề lớn, thể hiện rằng Nghị định số 88-CP được ban hành kèm theo Nghị định số 87-CP ngày 12-12-2005. Thực ra hai Nghị định này hoàn toàn độc lập với nhau. Nghị định 88-CP có ban hành kèm theo Quy định Về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động văn hoá;… còn Nghị định 87-CP là quy định về quản lý các hoạt động văn hoá,…
Đến nay, nước ta mới chỉ có 5 bộ luật (Hình sự, Tố tụng hình sự, Hàng hải, Lao động và Dân sự) nhưng không ít tin, bài tuyên truyền, giải thích pháp luật đã gọi các đạo luật khác là Bộ luật. Gần đây, tại một số văn bản chỉnh thức (có cả văn bản pháp quy) của NHNN, là cơ quan chủ trì soạn thảo Luật NHNN và Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997 đã liên tục nhầm lẫn gọi hai đạo luật trên là hai bộ luật.
Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL ghi rõ, Quốc hội nước ta là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành luật, Chủ tịch nước chỉ ban hành các lệnh và quyết định. Công báo từ năm 1987 trở về trước đều đăng luật trong phần các văn bản của Quốc hội. Nhưng từ năm 1988 đến 1992, tất cả các đạo luật lại được Công báo xếp vào mục các văn bản của Hội đồng Nhà nước; và từ năm 1993 đến nay, luôn được xếp vào mục văn bản của Chủ tịch nước. Muốn tìm các đạo luật của Quốc hội và pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thì chỉ còn cách là tìm trong phần các văn bản (lệnh) của Chủ tịch nước.
Theo cách sắp đặt trên của Công báo, thì chẳng hoá ra, luật không còn là hình thức văn bản của Quốc hội nữa hay sao?
Gần đây, nhiều báo chí khi bàn đến vụ án Minh Phụng, lại cho rằng việc khống chế một ngân hàng cho vay không quá 10% vốn tự có là quy định của NHNN, trong khi đó là quy định trong Pháp lệnh Ngân hàng, HTX tín dụng và Công ty tài chính năm 1990. Khi bàn đến chuyện đổi biển xe máy, nhiều báo chí đưa tin, lệ phí trước bạ 4% là quy định của Bộ Tài chính, trong khi quy định về lệ phí là thuộc thẩm quyền của Chính phủ và đã được nhắc đi nhắc lại rất nhiều lần trong các Nghị định của Chính phủ quy định về lệ phí trước bạ…
6- Kết luận và đôi điều kiến nghị
Một hiện tượng khá phổ biến và đáng buồn hiện nay là, văn bản chính nhiều khi chỉ có tác dụng như là nguyên liệu thô để chế biến ra hàng loạt những văn bản tiếp theo, còn văn bản hướng dẫn đã “bao trùm”, đã “quyết định” và đã “thay thế” hầu hết vai trò của văn bản chính.
Nó dẫn đến một tình trạng đáng lo ngại trong suốt nhiều năm qua trong đời sống kinh tế xã hội nước ta, đó là: Khi chấp hành pháp luật thì người ta vận dụng các văn bản từ dưới lên trên, còn khi đánh giá sự việc và giải quyết tranh chấp thì lại áp dụng các văn bản từ cao xuống thấp. Và sự vênh váo, sự rắc rối lên tới mức nào, thì hẳn mọi người đều có thể cảm nhận được qua rất nhiều vụ việc mà báo chí đã đề cập đến.
Với đôi nét phân tích hiện trạng văn bản quy phạm pháp luật ở các phần trên, thì hai quá trình đó gần như không thể đi đến một sự thống nhất. Chỉ trong một văn bản thôi, đôi khi cũng đã có sự mâu thuẫn giữa điều này với điều khác, nói gì đến một một loạt cơ quan khác nhau ra hàng loạt văn bản từ năm này cho đến năm khác. Và một khi, cấp dưới luôn luôn được giao quyền quá rộng rãi trong việc “giải thích” văn bản của cấp trên, thì “ý anh” làm sao có thể giống “ý tôi” và càng khó biết đâu là “ý chúng ta”. Vì vậy, trong thời gian qua, nhiều vụ án cũng như nhiều vấn đề vướng mắc, nhất là thuộc lĩnh vực kinh doanh, đã phải đưa ra tranh luận gay gắt và được tập trung giải quyết rất thận trọng, nhưng vẫn không làm cho dư luận và các doanh nhân thật sự đồng tình và yên tâm.
Theo Ngân hàng Nhà nước, thì hai đạo luật về Ngân hàng có hiệu lực thi hành kể từ 1-10-1998 sẽ phải cần tới ngay 55 Nghị định, quyết định và thông tư để cụ thể hoá. Nếu cứ phải xây dựng khối lượng văn bản dưới luật khổng lồ như vậy, thì chắc chắn sẽ không thể tránh khỏi tình trạng văn bản hướng dẫn không ban hành kịp thời và chúng sẽ uốn nắn “bộ khung” của Luật không còn nguyên vẹn. Đến nay, có thể thấy khẳng định rằng, tiến độ xây dựng 55 văn bản trên cũng sẽ lại chậm trễ giống như đối với Luật Thương mại. Và các ngân hàng liệu có thực hiện được hai Luật đó không, hay phải chờ các văn bản hướng dẫn, trong khi vấn đề trách nhiệm trong ngành gắn liền với tiền bạc này lại rất nặng nề?
Luật pháp của chúng ta có rất nhiều điều cần phải quan tâm, nhưng để các VBQPPL bảo đảm sự thống nhất, chặt chẽ, có chất lượng và khả thi trong cuộc sống, các Nhà lập pháp và những người soạn thảo các VBQPPL cần thực hiện triệt để nguyên tắc: Quy định cụ thể, chi tiết để thi hành được ngay, thậm chí cần: Loại trừ các văn bản hướng dẫn tại thời điểm ban hành. Tình hình biến động kinh tế, xã hội là nguyên nhân làm thay đổi luật pháp. Vì vậy, chúng ta không sợ tính mất ổn định của luật, của pháp lệnh, mà sợ nhất là ở tính mất ổn định của các thông tư, chỉ thị vì nó biến hoá thật khôn lường. Tuy luật ổn định nhưng các văn bản hướng dẫn thay đổi, thì còn phức tạp hơn nhiều. Vậy, nên chịu khó xây dựng và sửa đổi luật còn hơn là kéo dài các văn bản hướng dẫn. Thực tế lâu nay, tuy luật và pháp lệnh của chúng ta vẫn được quán triệt xây dựng theo hướng đảm bảo tính chất ổn định lâu dài, nhưng hầu như đạo luật nào cũng chỉ tồn tại được một vài năm lại đã thấy cần phải sửa đổi ngay. Số luật và pháp lệnh sửa đổi hiện nay đã nhiều hơn số luật và pháp lệnh gốc.
Một VBQPPL mà phải cần tới nhiều văn bản quy định chi tiết thi hành thường là một văn bản chưa hoàn chỉnh, chưa đạt chất lượng cao. Một đạo luật có hàng nghìn điều chắc chắn vẫn đơn giản, ngắn gọn và dễ chấp nhận, dễ thực hiện hơn một đạo luật chỉ có vài chục điều nhưng lại phải kèm theo hàng chục văn bản khác với hàng trăm, hàng ngàn khoản mục hướng dẫn.
Luật sư Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC.
______
Bài đã đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, tháng 2-1999